Xanh hóa gói điện năng: Các chính sách mở rộng điện mặt trời ở Việt Nam

UNDP VIETNAM

Những chính sách đó đã đặt ra các mức cắt giảm phát thải khí nhà kính chủ yếu trong tương lai của Việt Nam nhằm giúp giảm thiểu mối đe dọa nguy hiểm của BĐKH toàn cầu.

Tài liệu thảo luận chính sách này tập trung vào cách làm mà Việt Nam có thể thực hiện được những mục tiêu đề ra trong các chính sách bằng việc tính các chi phí điện đốt than mà người dân, môi trường và nền kinh tế phải gánh chịu, cũng như khuyến khích phát triển phát điện mặt trời.

Hơn nữa, thế giới còn thông qua các Mục tiêu Phát triển bền vững (PTBV) trong năm 2015. Việt Nam đã tích cực ủng hộ việc xây dựng các Mục tiêu PTBV và dự định sẽ thực hiện các mục tiêu này ở cấp quốc gia.

Tài liệu này chỉ rõ năng lượng tái tạo, nhất là phát điện mặt trời có thể đóng vai trò chủ yếu trong việc thực hiện Mục tiêu PTBV 7: “Bảo đảm cho mọi người được sử dụng năng lượng hiện đại, bền vững và tin cậy với giá hợp lý” có ý nghĩa quan trọng đặc biệt đối với các cộng đồng và các hộ gia đình nghèo nhất ở vùng sâu, vùng xa của Việt Nam vẫn chưa được thụ hưởng sử dụng điện thường xuyên. Việc thực hiện mục tiêu này sẽ giúp trẻ em học tập tốt hơn, giúp tăng năng suất và xóa đói giảm nghèo.

Tài liệu này được xây dựng trên cơ sở công trình nghiên cứu của nhiều chuyên gia trong nước và quốc tế và thụ hưởng từ một số cuộc đối thoại với các nhà hoạch định chính sách, các doanh nghiệp và các đối tác phát triển.

—

TÓM TẮT

Việt Nam tham gia tích cực vào quá trình xây dựng các Mục tiêu Phát triển bền vững (PTBV) toàn cầu  và có ý định thực hiện các mục tiêu này. Mục tiêusố 7 trong 17 mục tiêu PTBV là “bảo đảm cho mọi  người được sử dụng năng lượng hiện đại, bền vững và tin cậy với giá hợp lý”, với các mục tiêu cụ thể  là sử dụng các dịch vụ năng lượng cho mọi người, tăng tỷ trọng năng lượng tái tạo và nâng cao hiệu  suất năng lượng. Ba mục tiêu này đã được phản ánh trong chính sách của Việt Nam.

Tài liệu thảo  luận chính sách này nhằm đưa ra các kiến nghị về mở rộng phát và tiêu thụ điện mặt trời nhằm giúp  thực hiện mục tiêu PTBV 7 ở Việt Nam.  Tương lai của việc cung cấp điện ở Việt Nam có thể phải dựa nhiều vào năng lượng tái tạo, đặc biệt  là điện mặt trời. Nguồn điện này sẽ hạn chế sự phụ thuộc vào nhập khẩu năng lượng kể cả than  ngày càng tăng của Việt Nam. Điện mặt trời còn có lợi về kinh tế, xã hội, môi trường và sức khỏe,  cũng như là đóng góp chủ yếu của Việt Nam cho việc giảm thiểu BĐKH toàn cầu.

Các kế hoạch chính thức cho thấy đến năm 2030, điện đốt than sẽ chiếm hơn một nửa gói điện. Các  lý do chính của những kế hoạch này là Việt Nam cần lượng điện lớn để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế;  Việt Nam có các trữ lượng than lớn; và than được coi là nguồn năng lượng rẻ. Hơn nữa, Việt Nam  thiếu vốn tài chính công để mở rộng nguồn cung cấp năng lượng của mình trong khi các tổ chức  tài chính tư nhân quốc tế và các công ty thiết bị và xây dựng vẫn quan tâm đầu tư vào các nhà máy  điện đốt than ở Việt Nam. Nhưng tất cả lý do này có thể còn là câu hỏi.

Gần đây các mức dự báo nhu cầu điện đã giảm và các kế hoạch mở rộng năng lượng tái tạo tăng  lên. “Kế hoạch Phát triển điện VII-sửa đổi” và Chiến lược Phát triển năng lượng tái tạo (REDS) cũng  cắt giảm nhập khẩu than ước tính cho sản xuất điện vào năm 2030 so với các mức ước tính trong Kế  hoạch Phát triển điện VII. Việc thực hiện các mục tiêu mới sẽ là một bước quan trọng hướng tới việc  thực hiện hợp phần giảm thiểu phátthải khí nhà kính trong Đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết  định của Việt Nam (INDC) gửi cho Công ước khung LHQ về BĐKH vào năm 2015.

Tuy nhiên, điện đốt than chắc chắnvẫn chi phối và lượng than nhập khẩu vẫn còn lớn với sự phụ  thuộc lâu dài vào các thị trường quốc tế. Một số nhà phân tích tin rằng, việc phát triển cơ sở hạ tầng  phục vụ nhập khẩu và phân phối than quy mô lớn chưa được đưa vào đầy đủ trong các kế hoạch và  các ước tính chi phí, cũng như đòi hỏi các khoản đầu tư rất lớn.  Khái thác và vận chuyển than gây phá hủy môi trường và ô nhiễm, cũng như các nhà máy điện đốt

than gây ô nhiễm không khí và phát sinh những lượng lớn tro bay cần được vận chuyển, chôn lấp  và/hoặc sử dụng. Hơn nữa, các tiêu chuẩn môi trường của Việt Nam trong bối cảnh này lại dễ dãi  hơn (rất) nhiều so với các nước khác. Điều này gây ra các vấn đề về sức khỏe và chết yểu, ảnh hưởng  xấu đến nông nghiệp và các sinh kế khác, cũng như toàn bộ nền kinh tế. Đây là những chi phí thực  tế nhưng các chi phí này hầu như “nằm ngoài” các tính toán về chi phí điện đốt than. Quan trọng là,  việc xây dựng các nhà máy điện đốt than đã quy hoạch sẽ đe dọa “chốt” các mức phát thải khí nhà  kính dài hạn, cũng như sẽ làm cho Việt Nam trở thành nước phát thải các khí nhà kính lớn tính theo  đầu người vào năm 2030.

Ngoài ra, hầu hết lượng điện sản xuất ra đang được bán với các giá thấp hơn chi phí cấp điện cho  khách hàng, thậm chí không tính gộp các chi phí ngoại lai của điện đốt than nói trên. Việc sản xuất  điện đốt than ở Việt Nam vẫn được gián tiếp trợ giá bằng thủy điện giá rẻ và một vài cơ chế khác.

Giả sử giá các-bon ở mức vừa phải là 5 hay 10 USD/tấn CO2 để minh họa cho việc loại bỏ dần các  khoản trợ giá nhiên liệu hóa thạch và tính gộp các chi phí sử dụng các phương tiện than vào giá chi  phí điện đốt than, có ý nghĩa quan trọng làm cho các hình thái năng lượng tái tạo khác nhau có tính  cạnh tranh và giúp thu hút được đầu tư tư nhân trong nước và quốc tế trong sản xuất điện mặt trời

Chiến lược REDS đề ra các mục tiêu năng lượng tái tạo, trong đó có các mục tiêu điện mặt trời. Những lợi ích của điện mặt trời là rõ ràng xét theo triển vọng về môi trường, sức khỏe và cả sinh kế vì công nghiệp trong nước (xây dựng, bảo dưỡng và khả năng là cả lắp ráp và chế tạo thiết bị) có thể phát  triển, cũng như chắc chắn sẽ tạo ra việc làm. Chiến lược còn đề xuất phí môi trường đối với việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch, trong đó các khoản tiền thu sẽ dành cho Quỹ Phát triển năng lượng tái tạo nhằm hỗ trợ phát triển năng lượng tái tạo. Các biện pháp khác để thực hiện những mục tiêu của chiến lược này, như miễn thuế cũng được đưa vào và Việt Nam đã thực hiện một số chính sách hỗ trợ phát triển sản xuất điện gió và sinh khối trong khi chính sách tương tự về điện mặt trời đang được dự thảo.

Bức xạ mặt trời ở Việt Nam là khá lớn và tiềm năng cho điện mặt trời là đặc biệt cao ở miền Trung và miền Nam đất nước. Hiện nay ở một số nước, điện mặt trời có thể lắp đặt để sản xuất điện ở “ mức chi phí trung bình” trên kWh điện, thấp hơn mức chi phí của than và hầu hết các hình thái phát điện khác. Tuy nhiên, các rủi ro cao thấy rõ về tài chính ở Việt Nam và và do vậy, chi phí vốn cũng như thiếu các năng lực cónghĩa là các khoản đầu tư ban đầu cho điện mặt trời có khả năng đắt hơn các chi phí phát điện đốt than, trừ phi áp đặt giá các-bon (thuế, phí hoặc các lệ phí khác).

Trên cơ sở tính toán mô hình, đưa ra một “biểu giá bán điện ưu đãi, FiT” là 15 cent Mỹ/kWh đối với các nhà máy quang điện mặt trời trong đất liền và 19 cent Mỹ/kWh đối với các nhà máy điện ngoài hải đảo trong thời gian hoạt động 20 years.Như vậy thì giá FiT ngoài hải đảo rẻ hơn so với điện phát bằng diezen mà hiện nay sử dụng phổ biến ở các đảo và như vậy, điện mặt trời là phương án hấp dẫn hơn đối với bất kỳ khoản đầu tư nào trong tương lai. Tuy nhiên, giá FiT trong đất liền lại cao hơn, như dự thảo chính sách điện mặt trời của Chính phủ đưa ra là 11.2 cent Mỹ/kWh, và đều cao hơn giá bán lẻ tính trung bình năm 2015 là 7.6 cent Mỹ/kWh.

Xin kiến nghị là, các giá đó cần được quy định là các giá FiT tối đa. Sau đó Chính phủ và Tập đoàn EVN có thể thương lượng đầu tư dưới mức tối đa đó, hoặc có thể tổ chức “các cuộc bán đấu giá ngược” để bảo đảm sao cho các nhà đầu tư trả giá càng thấp hơn giá này bao nhiêu càng tốt. Ban đầu giá FiT cố định và thấp hơn có thể không hấp dẫn nhà đầu tư và do vậy, thị trường điện mặt trời khó có khả năng pháttriển.Việc bán đấu giá sẽ loại bỏ được tình trạng thông tin không nhấtquán giữa các nhà đầu tư và các nhà quản lý, trong khi đó lại giữ được các chi phí trong các giới hạn có thể dự báo được. Có thể tổ chức các cuộc bán đấu giá liên tiếp trên cơ sở các bài học học được và do các chi phí đầu tư điện mặt trời giảm đi trên bình diện quốc tế, thì các dự án sản xuất điện sẽ lắp đặt, chắc sẽ đẩy các giá tiếp tục giảm sâu hơn. Xin kiến nghị là phải bảo đảm giá thỏa thuận (để trả cho nhà đầu tư) trong suốt thời gian hoạt động của dự án (thường là 20 năm) và sẽ điều chỉnh giá FiT (tối đa) trong các khoảng thời gian nhất định. Bằng cách đó, các nhà tài chính, các nhà chế tạo và cung ứng thiết bị và các công ty xây dựng sẽ tích lũy kinh nghiệm, thị trường có thể phát triển và có thể tiếp tục giảm được chi phí.

Đồng thời, các lợi ích còn có thể “phân tán” được điện mặt trời, tức là có thể sản xuất điện gần với khách hàng với các quy mô khác nhau. Việc sản xuất điện có thể bằng hình thức các trạm lắp đặt trên “mái nhà” được nối lưới điện; như các hệ thống đơn lẻ hay hệ thống chung không nối lưới điện có các ngân hàng (bộ) ắc quy; hoặc có thể sử dụng điện mặt trời như bộ phận của các hệ thống lưới điện nhỏ gép lại. Tất cả những áp dụng đó có thể cải thiện được việc sử dụng điện của các cộng đồng vùng sâu, vùng xa và hải đảo, nơi chỉ có vài phần trăm dân số Việt Nam còn chưa được nối lưới điện, cũng như các hộ gia đình hoặc các doanh nghiệp hiện vẫn đang phải chịu cảnh cấp điện  thất thường.

Vấn đề xin kiến nghị là phải ban hànhmột chính sách“công tơ hai chiều” (Net-Metering) đối với các hệ thống điện mặt trời quy mô nhỏ nối lưới (kể cả hệ thống “mái nhà”) có ý nghĩa căn bản đối với việc tiêu thụ tại chỗ. Những hệ thống này cấp ít điện thừa cho lưới điện để bù lại lượng điện họ mua (lấy điện từ lưới khi sản xuất không đủ). Những người sở hữu các hệ thống này sẽ“bán”và “mua” theo giá bán lẻ điện hiện hành, về cơ bản là sử dụng các đồng hồ đo điện 2 chiều. Điều đó có thể có khả năng phát triển điện mặt trời phân tán, ít nhất ở 3 hoàn cảnh điển hình sau

Thứ nhất, theo các quy định về điện hiện nay, giá bán lẻ hiện tại đối với một số hoạt động kinh doanh nhất định trong các giờ tiêu thụ “bình thường” và “cao điểm” khi bức xạ mặt trời cao, thì cao hơn đáng kể so với giá trung bình. Việc này rất có khả năng là với chính sách đo lượng điện thực và các giá bán lẻ điện quốc gia như hiện tại hoặc tăng nhẹ, thì đầu tư vào các hệ thống điện mặt trời trên mái nhà hấp dẫn về mặt tài chính đối với các doanh nghiệp. Các tính toán mô hình cho rằng không cần  giá FiT cao để khuyến khích đầu tư quang điện mặ trời. Và khi giá bán lẻ điện tăng lên trong những năm tới đây và các chi phí sẽ giảm đi, thì điện mặt trời mái nhà chắc sẽ trở nên hấp dẫn đối với ngày càng nhiều doanh nghiệp.

Thứ hai, điện mặt trời mái nhà cũng sẽ có sức hấp dẫn về mặt tài chính đối với các hộ gia đình khi họ phải trả một phần tiêu thụ điện của gia đình theo mức giá cao hơn trong cơ cấu biểu giá bán lẻ điện cho các hộ tiêu dùng điện sinh hoạt. Nhóm các nhà đầu tư tiềm năng này đặc biệt đòi hỏi đơn giản hóa các yêu cầu về hành chính đối với việc lắp đặt điện mặt trời mái nhà và nối lưới điện như kinh nghiệm quốc tế. Khi các giá bán lẻ điện có tăng lên trong những năm tới đây và các chi phí công nghệ điện mặt trời giảm đi, chắc sẽ có nhiều hộ gia đình hơn quan tâm đến việc đầu tư điện mặt trời.

Thứ ba, điện mặt trời có thể có vai trò trung tâm trong việc nâng cao việc dụng điện ở vùng sâu, vùng xa và hải đảo, đặc biệt là các làng và các hộ chưa được nối lưới. Điện mặt trời rẻ hơn nhiều so với điện sản xuất từ các máy phát điện chạy dầu diezen (hiện đang được vận hành chủ yếu ở các đảo) và nếu tính cả các bộ ắc-quy hoặc điện mặt trời là một phần của các lưới điện nhỏ ghép với nhau thì có thể cạnh tranh tốt với phương án kéo lưới điện đến một số ít hộ gia đình với các chi phí truyển tài và phân phối điện cao. Sau này, các hệ thống chưa nối lưới điện tại địa phương có thể nối với lưới điện quốc gia và điều đó có nghĩa là các hộ nghèo vùng sâu, vùng xa có thể hưởng lợi điện năng trong ngắn hạn và không cần phải chờ đến khi hoàn toàn có lưới điện quốc gia và như vậy, cũng chứng tỏ là có lợi.

Những kiến nghị để khuyến khích đầu tư vào nhà máy điện mặt trời, cũng như các hệ thống điện mặt trời cộng đồng và “mái nhà” nối và không nối lưới chủ yếu nhằm hướng tới giảm đầu tư vốn ban đầu và giảm thiểu các rủi ro của nhà đầu tư: các chính sách thuế có lợi; bảo lãnh tiền vay hoặc gói kích thích của Chính phủ thông qua ngân hàng; tiền viện trợ hoặc khoản vay ưu đãi  ODA để chuẩn bị cho “các cuộc bán đầu giá ngược” đầu tiêu về các nhà máy điện mặt trời; các khoản trợ giá cho các hệ thống điện mặt trời ở vùng sâu, vùng xa và hải đảo (Chính phủ, các tỉnh, EVN và.hoặc ODA); cũng như sử dụng các quỹ đặc biệt (ở trong nước) để hỗ trợ các nhà chế tạo và cung ứng và các nhà vận hành thiết bị điện mặt trời trong nước.

Chúng tôi xin đề xuất cần loại bỏ hoàn toàn các khoản trợ giá gián tiếp các nhiên liệu hóa thạch trong ngành năng lượng của Việt Nam và hãy bắt đầu đưa vào các chi phí ngoại lại của việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch, như đưa vào Chiến lược REDS thông qua phí môi trường áp dụng đối với sử dụng nhiên liệu hóa thạch. Giá bán lẻ điện càng thấp là rào cản chính đối với phát triển điện mặt trời và loại bỏ dần trợ giá gián tiếp và giá các-bon hoặc phí môi trường có nghĩa là phải tăng dần giá bán lẻ điện tính trung bình, ví dụ ở các mức 5-10% năm trong 3 năm.

Việc này phải kết hợp vớiviệc loại bỏ dần mọi hình thức hỗtrợ điện đốtthan. Những quy định để khuyến khích năng lượng tái tạo có thể còn đưa vào phương án áp đặt “các tiêu  chuẩn tỷ trọng đầu tư”, tức là quy định tỷ trọng điện năng cụ thể mà các công ty phát điện sản xuất,  phải sản xuất từ năng lượng tái tạo; và phương án các Tiêu chuẩn dựa vào hiệu suất, tức là quy định cụ thể các mức phát thải khí nhà kính được phép theo đơn vị sản lượng của các công ty phát điện Việc khuyến khích đầu tư vào các nhà máy điện mặt trời, các hệ thống “mái nhà” và cộng đồng còn  đòi hỏi phải ban hành các tiêu chuẩn kỹ thuật và môi trường; các thủ tục hành chính (như đo lượng  điện thực); và các hướng dẫn quy hoạch sử dụng đất, đánh giá tác động môi trường, cũng như tham  vấn với các bên có liên quan ở địa phương. Hơn nữa, việc phát triển ngành điện mặt trời đòi hỏi tăng  cường các năng lực của nhiều bên liên quan, mà có thể hỗ trợ một phần bằng ODA.