Xóa bất bình đẳng cực điểm: Mục tiêu phát triển bền vững, 2015–2030
Michael W. Doyle và Joseph E. Stiglitz | Tháng 3 năm 2014
[PTH: Giáo sư Stiglitz có Nobel Kinh tế và rất hỗ trợ Việt Nam]
Tháng 9 năm 2000, tại Hội nghị thượng đỉnh Thiên niên kỷ Liên hợp quốc, các nước thành viên đã đi một bước đột ngột bằng cách đặt con người, chứ không phải các nước, vào trọng tâm của chương trình nghị sự. Trong Tuyên bố Thiên niên kỷ của Liên hợp quốc,*1, các lãnh đạo thế giới nhóm họp với nhau đã cùng nhất trí bộ mục tiêu chung rất hấp dẫn về hòa bình thông qua phát triển, môi trường, nhân quyền, bảo vệ người dễ bị tổn thương, nhu cầu đặc biệt của châu Phi và cải cách các thể chế Liên hợp quốc. Đặc biệt có ảnh hưởng là việc soạn bộ luật các mục tiêu liên quan đến phát triển của Tuyên bố,trỗi lên vào mùa hè năm 2001 mà ngày nay là 8 Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDG) quen thuộc, nhằm đạt được vào năm 2015: 2
- Xoá đói nghèo cực điểm.3
• Giảm 1/2 số người sống dưới 1 đô la 1 ngày và giảm 1/2 số người bị đói. - Đạt giáo dục tiểu học phổ cập.
• Đảm bảo mọi trẻ em trai và gái đều xong tiểu học. - Thúc đẩy bình đẳng giới và trao quyền cho phụ nữ.
• Xóa chênh lệch giới trong giáo dục tiểu học và trung học phổ thông, tốt nhất là vào năm 2005 và ở mọi cấp năm 2015. - Giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ em.
• Giảm 2/3 số tử vong ở trẻ dưới 5 tuổi. - Cải thiện sức khỏe người mẹ.
• Giảm 3/4 số phụ nữ chết khi sinh con. - Chiến đấu với HIV/AIDS, sốt rét và các bệnh khác.
• Ngăn chặn và bắt đầu đảo ngược sự lây lan của HIV/AIDS, tỷ lệ mắc sốt rét và các bệnh chính khác. - Đảm bảo tính bền vững của môi trường.
• Lồng ghép các nguyên tắc phát triển bền vững vào các chính sách và chương trình quốc gia, và đảo ngược việc mất tài nguyên môi trường.
• Đến năm 2015, giảm 1/2 số người không được sử dụng nước sạch.
• Đến năm 2020, đạt được cải thiện đáng kể trong đời sống của ít nhất 100 triệu dân khu ổ chuột. - Xây dựng quan hệ đối tác toàn cầu để phát triển.
• Phát triển thêm nữa hệ thống thương mại và tài chính mở có cam kết chính quyền tốt, phát triển và giảm nghèo – trên phạm vi quốc gia và quốc tế.
• Giải quyết các nhu cầu đặc biệt của các nước kém phát triển nhất và các nhu cầu đặc biệt của các nước đang phát triển không giáp biển, và các đảo nhỏ.
• Giải quyết toàn diện vấn đề nợ của các nước đang phát triển
• Phát triển công việc tốt và hiệu năng cao cho người trẻ.
• Hợp tác với công ty dược phẩm, cung cấp quyền tiếp cận các loại thuốc cần thiết vừa với túi tiền ở các nước đang phát triển.
• Hợp tác với khu vực tư nhân, tạo phúc lợi công nghệ mới – đặc biệt công nghệ thông tin và truyền thông.
Như Tổng thư ký Liên hợp quốc Kofi Annan sau đó đã miêu tả, các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ này là nỗ lực xuất sắc của phối hợp quốc tế. Các Mục tiêu đã thiết lập nền móng chung cho các cơ quan phát triển cạnh tranh nhau, gợi hứng cho các hành động hòa hợp của các tổ chức quốc tế và các chính phủ quốc gia, đồng thời tạo cơ hội cho người dân đòi chính phủ tập trung vào “người dân chúng tôi” mà chính phủ tuyên bố đại diện. Tóm lại, các Mục tiêu đã thay đổi chương trình nghị sự của các lãnh đạo thế giới.4
Thành quả của Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ có điều được điều không. Vài mục tiêu, chẳng hạn như giảm 1/2 số người sống trong tận cùng nghèo khó, tuy được đáp ứng ở cấp toàn cầu, nhưng không được thực hiện ở tất cả các nước.
Mười bốn năm sau, thành quả của Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ có điều được điều không. Vài mục tiêu, chẳng hạn như giảm 1/2 số người sống trong tận cùng nghèo khó, tuy được đáp ứng ở cấp toàn cầu, nhưng không được thực hiện ở tất cả các nước. Những mục tiêu khác, chẳng hạn như tiếp cận giáo dục tiểu học phổ cập, khó có thể đạt được vào năm 2015.5
Tuy nhiên, trong khi việc hoàn thành mục tiêu đáng lẽ phải là thành tích huy hoàng, thì trên tổng thể các mục tiêu cũng chẳng thể hiện được tầm nhìn toàn diện hoặc đầy đủ về phát triển con người. Các mục tiêu đã bị giới hạn bởi những gì các nước thành viên có thể đồng ý vào năm 2000, và đặc biệt, chúng thiếu tầm nhìn về phát triển công bằng.6 Vì cộng đồng quốc tế đang nghĩ về bộ mục tiêu theo sau các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ, đã đến lúc phải giải quyết thiếu sót đó bằng cách thêm mục tiêu “xóa bất bình đẳng cực điểm” vào 8 mục tiêu ban đầu.
TẠI SAO BẤT BÌNH ĐẲNG LÀ VẤN ĐỀ LỚN
Mỗi nước đều có nền kinh tế chính trị riêng định hình quy mô và tác động của bất bình đẳng; thế nên mỗi nước đều phải được đánh giá riêng. Khác biệt đặc trưng về mức độ và bản chất của bất bình đẳng giữa các nước chứng tỏ bất bình đẳng không chỉ được xác định bởi các lực kinh tế; mà còn được định hình bởi chính trị và chính sách.
Hoàn toàn bình đẳng không phải là mục tiêu. Vài bất bình đẳng kinh tế có thể có lợi cho phát triển kinh tế. Những bất bình đẳng khác có thể chẳng bõ công giải quyết vì làm như vậy là vi phạm những tự được yêu chuộng. Dù thời điểm chính xác mà bất bình đẳng trở nên có hại có thể khác nhau giữa các nước, nhưng một khi bất bình đẳng trở nên cực độ, ảnh hưởng có hại về xã hội, kinh tế và chính trị sẽ trở nên rõ ràng. Bất bình đẳng cực điểm có khuynh hướng cản trở phát triển kinh tế và hủy hoại cả bình đẳng chính trị và ổn định xã hội. Và vì bất bình đẳng có ảnh hưởng chất chồng cả về kinh tế, xã hội và chính trị, mỗi yếu tố góp phần tạo nên bất bình đẳng này đòi hỏi được cả chú ý riêng và chú ý phối hợp. Trước hết, chúng tôi quay sang lập luận kinh tế để làm giảm bất bình đẳng cực điểm, và sau đó là lập luận chính trị và xã hội.
Lập luận kinh tế 7
Những nhà kinh tế có quan điểm triết học khác nhau nhiều đều đồng ý rằng bất bình đẳng thu nhập và tài sản đều có ảnh hưởng kinh tế nguy hại. Bất bình đẳng gia tăng, với phân bổ thu nhập quá nhiều ở đỉnh, làm giảm tổng cầu (người giàu có xu hướng tiêu chỉ một tỉ số nhỏ của lợi tức của họ, nhỏ hơn so với tỉ số tiêu lợi tức của người nghèo), có thể làm chậm tăng trưởng kinh tế. Nỗ lực của cơ quan tiền tệ nhằm bù đắp ảnh hưởng này có thể góp phần tạo ra bong bóng tín dụng, và những bong bóng này lại dẫn đến bất ổn kinh tế. Đó là lý do vì sao bất bình đẳng thường gắn liền với bất ổn kinh tế. Theo quan điểm này, chẳng có gì ngạc nhiên khi bất bình đẳng đạt mức cao vào trước Đại suy thoái năm 2008 và trước Đại suy thoái những năm 1930.8 Nghiên cứu gần đây của Quỹ Tiền tệ Quốc tế cho thấy bất bình đẳng cao có liên quan đến những chu kỳ tăng trưởng ngắn hơn.9
Phần lớn bất bình đẳng được quan sát trên thế giới đều liên quan đến trục lợi (ví dụ, sử dụng độc quyền), và hiển nhiên bất bình đẳng đó làm hao mòn hiệu quả kinh tế. Nhưng có lẽ loại bất bình đẳng tồi tệ hơn cả là bất bình đẳng cơ hội, vừa là nguyên nhân vừa là hậu quả của bất bình đẳng kết quả, gây ra bất lực kinh tế và làm giảm phát triển, khi lượng lớn người không thể sống đúng với tiềm năng của họ.10 Nước có bất bình đẳng cao có xu hướng ít đầu tư vào tài sản công hơn, như cơ sở hạ tầng, công nghệ và giáo dục, những tài sản đóng góp vào tăng trưởng và thịnh vượng kinh tế dài hạn.
Mặt khác, rõ ràng giảm bất bình đẳng có lợi cho kinh tế cũng như xã hội. Giảm bất bình đẳng củng cố ý thức của mọi người rằng xã hội là công bằng; cải thiện tính liên kết và tính di động xã hội, làm cho nhiều người có thể sống đúng với tiềm năng của họ hơn; và mở rộng hỗ trợ cho những sáng kiến tăng trưởng. Những chính sách nhằm mục đích phát triển nhưng phớt lờ bất bình đẳng rốt cuộc có thể tự chuốc lấy thất bại, trong khi những chính sách giảm bất bình đẳng, chẳng hạn như gia tăng việc làm và giáo dục có tác động lợi ích tới vốn con người mà kinh tế hiện đại càng ngày càng cần. 11
Khoảng cách giữa người giàu và người nghèo một phần là kết quả của các lực lượng kinh tế, nhưng tương đương, hay thậm chí nhiều hơn, là kết quả của lựa chọn chính sách công, chẳng hạn như thuế, lương tối thiểu, và lượng đầu tư vào chăm sóc sức khỏe và giáo dục.
Lập luận Chính trị và Xã hội
Khoảng cách giữa người giàu và người nghèo một phần là kết quả của các lực lượng kinh tế, nhưng tương đương, hay thậm chí nhiều hơn, là kết quả của lựa chọn chính sách công, chẳng hạn như thuế, lương tối thiểu, và lượng đầu tư vào chăm sóc sức khỏe và giáo dục. Đây là lý do vì sao các nước có hoàn cảnh kinh tế giống nhau có thể có mức độ bất bình đẳng khác nhau rõ rệt. Đến lượt mình, những bất bình đẳng này lại ảnh hưởng đến việc làm chính sách, vì ngay cả quan chức được bầu dân chủ cũng phản ứng chăm chú hơn với những quan điểm của cử tri giàu, hơn là quan điểm của cử tri nghèo.12 Người giàu càng được đóng vai trò tài trợ bầu cử không hạn chế, càng có nhiều khả năng bất bình đẳng kinh tế chuyển thành bất bình đẳng chính trị.
Như đã nói, bất bình đẳng cực điểm không chỉ hủy hoại ổn định kinh tế mà còn hủy hoại cả ổn định xã hội và chính trị. Nhưng chẳng có liên hệ nhân quả đơn giản nào giữa bất bình đẳng kinh tế và ổn định xã hội, khi đo bằng tội phạm hay bạo lực dân sự. Chẳng có hình thức bạo lực nào liên quan với chỉ số Gini [là hệ số Gini (hệ số Loren), là hệ số chỉ ra mức bất bình đẳng của phân phối thu nhập cho mọi cá nhân trong một nền kinh tế – theo Wikipedia] hay tỷ lệ Palma (10% dân số giàu nhất trong Tổng Thu nhập Quốc dân [GNI] chia cho 40% người nghèo nhất của GNI).13 Tuy nhiên, có những liên kết chắc nịch giữa bạo lực và “bất bình đẳng theo chiều ngang” – là bất bình đẳng phối hợp phân tầng kinh tế với chủng tộc, sắc tộc, tôn giáo hay khu vực. Khi người nghèo đến từ một chủng tộc, sắc tộc, tôn giáo hay khu vực, còn người giàu đến từ một chủng tộc, sắc tộc, tôn giáo hay khu vực khác, động lực gây mất ổn định chết người thường nổi lên.
Dựa trên 123 cuộc khảo sát khắp nước ở 61 nước đang phát triển, một nghiên cứu đã cẩn thận ghi lại những tác động của bất bình đẳng tài sản giữa các dân tộc. Với một nước điển hình có giá trị trung bình trên mọi tham số liên quan đến bạo lực, thì xác suất xung đột dân sự [nội chiến] trong một năm là 2,3%. Nếu mức độ bất bình đẳng tài sản theo chiều ngang giữa các nhóm dân tộc tăng lên đến phân vị thứ 95 (và các tham số khác vẫn ở giá trị trung bình), thì xác suất xung đột sẽ tăng lên 6,1% – tăng hơn gấp hai lần. So sánh tương tự tập trung vào khác biệt thu nhập giữa các nhóm tôn giáo cho thấy mức tăng từ 2,9% lên 7,2% – lần nữa, gấp hơn hai lần.14 Một nghiên cứu khác dùng phương pháp tương tự cho thấy chênh lệch giàu nghèo theo khu vực có liên quan cùng chiều với rủi ro xung đột trỗi lên ở hạ Sahara, Châu Phi (vùng châu Phi nằm phía nam sa mạc Sahara).15
Để đo bất bình đẳng, thay vì khảo sát, khi dùng phương pháp khác, tập trung vào chênh lệch thu nhập theo khu vực địa lý, có liên kết với sự phân biệt chủng tộc, thay vì khảo cứu đo lường bất bìnhđẳng, các tác giả khác khẳng định những nguy hiểm của bất bình đẳng rộng lớn theo chiều ngang. Tập trung vào giai đoạn sau chiến tranh lạnh (1991–2005), Lars-Erik Cederman, Nils Weidmann và Kristian Gleditsch chia tổng sản lượng kinh tế trong một vùng dân định cư cụ thể cho lượng dân số của nhóm để có số đo sản lượng kinh tế bình quân đầu người. Họ thấy cả nhóm dân tương đối nghèo hơn và nhóm tương đối giàu hơn đều có khả năng xảy ra nội chiến cao hơn. Chứng minh rằng không chỉ các yếu tố chủng tộc mới có tác dụng, chúng cho thấy nhóm dân càng giàu hơn (hay càng nghèo hơn) thì khả năng các nhóm cực điểm này có nội chiến với các nhóm dân khác càng lớn.16
NHIỀU LOẠI BẤT BÌNH ĐẲNG
Giống như các thảo luận về nghèo và giảm nghèo đẫ mở rộng từ việc chỉ tập trung vào thu nhập sang nhiều khía cạnh khác của thiếu thốn – gồm sức khỏe và môi trường – thì các thảo luận này cũng tiến hoá trong trường hợp bất bình đẳng.17 Thật vậy, hình như ở đa số các nước, bất bình đẳng tài sản vượt quá bất bình đẳng thu nhập. Đặc biệt ở những nước không có hệ thống y tế công cộng đầy đủ, tỷ lệ Palma phản ánh tình trạng sức khỏe gần như chắc chắn cho thấy những bất bình đẳng lớn hơn tỷ lệ Palma thu nhập. Tỷ lệ Palma dựa trên độ phơi nhiễm với các nguy hiểm môi trường có thể sẽ cho thấy xu hướng tương tự.
Một trong những hình thức bất bình đẳng nguy hại nhất lại liên quan đến bất bình đẳng cơ hội, thể hiện ở chỗ thiếu di động kinh tế xã hội, khiến người sinh ở đáy kim tự tháp kinh tế gần như chắc chắn đứng ở lại đó. Alan Krueger, cựu Chủ tịch Hội đồng Cố vấn Kinh tế Hoa Kỳ, đã chỉ ra mắt xích giữa bất bình đẳng và cơ hội này.18 Bất bình đẳng thu nhập có khuynh hướng gắn liền với ít di động kinh tế hơn và ít cơ hội hơn qua các thế hệ. Thực tế, người sinh ở đáy kim tự tháp kinh tế bị kết án là không bao giờ đạt được tiềm năng của họ đã củng cố mối liên quan giữa bất bình đẳng và phát triển kinh tế dài hạn chậm hơn.19
Việc những khía cạnh bất bình đẳng này có liên quan với nhau cho thấy việc tập trung vào một khía cạnh tại một thời điểm có thể đánh giá thấp mức độ thật của bất bình đẳng xã hội và chuẩn bị cái nền không phù hợp cho chính sách. Ví dụ, bất bình đẳng sức khỏe vừa là nguyên nhân vừa là hậu quả của bất bình đẳng thu nhập. Bất bình đẳng trong giáo dục là yếu tố quyết định chính của bất bình đẳng thu nhập và cơ hội. Ngược lại, như chúng tôi đã nhấn mạnh, khi có những hình thái xã hội riêng của những bất bình đẳng này (ví dụ, bất bình đẳng liên quan đến chủng tộc hay sắc tộc), hậu quả với xã hội (gồm cả bất ổn xã hội) sẽ tăng lên.
ĐO MỤC TIÊU
Chúng tôi đề xuất mục tiêu sau – gọi là “Mục tiêu số 9” – thêm vào bản sửa đổi và cập nhật của 8 mục tiêu ban đầu: Xóa bất bình đẳng cực điểm ở cấp quốc gia ở mọi nước. Với mục tiêu này, chúng tôi đề xuất những chỉ tiêu đi theo:
- Đến năm 2030, giảm bất bình đẳng thu nhập cực điểm ở mọi nước sao cho thu nhập sau thuế của 10% hàng đầu không nhiều hơn thu nhập sau khi chuyển tiền của 40% dưới cùng.
- Đến năm 2020, thành lập ủy ban công ở mọi nước để đánh giá và báo cáo tác động bất bình đẳng quốc gia.
Càng ngày càng có đồng thuận rằng chỉ số tốt nhất cho các mục tiêu này là tỷ lệ Palma, tỷ lệ này tập trung hiệu quả vào bất bình đẳng cực điểm — tỷ lệ thu nhập ở mức cao nhất so với mức thấp nhất.20 Ở nhiều nước trên thế giới, những thay đổi tại các thái cực này là điều dễ nhận thấy nhất và tai ác nhất, trong khi tỷ trọng thu nhập ở nhóm trung bình tương đối ổn định.21 Mọi nước nên tập trung vào những bất bình đẳng “cực điểm” của họ, tức là bất bình đẳng có hại nhất với phát triển kinh tế công bằng và bền vững, và bất bình đẳng hủy hoại ổn định xã hội và chính trị. Tỷ lệ Palma 1 là mức lý tưởng chỉ đạt được ở rất ít nước. Ví dụ, các nước Bắc Âu, với tỷ lệ Palma từ 1 trở xuống,22 dường như không phải chịu các gánh nặng liên quan đến bất bình đẳng cực điểm. Thật vậy, trong vài trường hợp, các nước Bắc Âu dường như được hưởng lợi từ “hệ số bình đẳng” dương trên các khía cạnh khác nhau của phát triển kinh tế xã hội, làm cho chúng hoạt động hiệu quả và linh hoạt, cũng như công bằng và ổn định.23
Nhưng các nước khác nhau không chỉ khác ở bất bình đẳng ra sao mà còn khác ở văn hóa bất bình đẳng, khả năng chịu đựng bất bình đẳng ở nhiều dạng khác nhau, và khả năng thay đổi xã hội. Do đó, mục tiêu quan trọng hơn lại là mục tiêu thứ hai: đến năm 2020, đối thoại quốc gia về chuyện cần làm để giải quyết bất bình đẳng liên quan nhất đến quốc gia cụ thể. Đối thoại như vậy sẽ thu hút sự chú ý đến chính sách ở từng nước có làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng (ví dụ, những khiếm khuyết trong hệ thống giáo dục, hệ thống luật, hay hệ thống thuế và chuyển nhượng); những yếu tố vừa bóp méo nên kinh tế, vừa góp phần gây bất ổn kinh tế, chính trị và xã hội; và những yếu tố có thể dễ dàng được thay đổi nhất.24
Hỗ trợ giảm bất bình đẳng cực điểm đang được phổ biến.25 Trong lá thư gửi Tiến sĩ Homi Kharas, tác giả chính và tổng thư ký điều hành của ban thư ký hỗ trợ hộ Ban Hội thẩm Cấp cao của Những Người Chính Yếu trong Chương trình Nghị sự Phát triển Sau-2015, chín mươi nhà kinh tế, học giả và chuyên gia phát triển, đã kêu gọi ưu tiên giảm bất bình đẳng cực điểm trong khuôn khổ phát triển sau năm 2015 và đề xuất đo bất bình đẳng bằng tỷ lệ Palma.26 Họ lập luận – phù hợp với phân tích của chúng tôi – rằng bất bình đẳng đang đe dọa xóa nghèo, phát triển bền vững, quá trình dân chủ, và gắn kết xã hội.27
Nhận thức về tác động có hại của bất bình đẳng đã vượt ra ngoài giới học thuật và các nhà hoạt động xã hội. Bài phát biểu vào tháng 7 năm 2013 của Tổng thống Mỹ Barack Obama đã phát thảo vai trò của bất bình đẳng trong việc tạo ra bong bóng tín dụng (giống như bong bóng tạo kết tủa cuộc Đại Suy thoái) và cách bất bình đẳng tước đi cơ hội của mọi người, từ đó nuôi nền kinh tế kém hiệu quả, trong đó tài năng của nhiều người không thể được huy động cho lợi ích của mọi người.28 Và Giáo hoàng Phanxicô (giáo hoàng hiện tại của Giáo hội Công giáo Rôma), trong diễn văn tại khu ổ chuột Varginha ở thành phố Rio de Janeiro, Brasil, Ngày Giới trẻ Thế giới 2013 (ngày hội của giới trẻ Công giáo toàn thế giới), đã nhấn mạnh nhu cầu đoàn kết hơn, công bằng xã hội hơn, và quan tâm đặc biệt đến hoàn cảnh giới trẻ. Và, lần nữa, nhất quán với các nghiên cứu được trích dẫn trước đó, Giáo hoàng tuyên bố hòa bình chẳng thể được duy trì trong những xã hội bất bình đẳng với những cộng đồng ở bên rìa xã hội.29
Có nhiều khía cạnh dẫn đến bất bình đẳng — vài khía cạnh có nhiều tác động tai ác hơn vài khía cạnh khác — và có nhiều cách đo lường những bất bình đẳng này. Tuy nhiên, một điều chắc chắn: chẳng thể đạt được phát triển bền vững khi phớt lờ những chênh lệch cực điểm. Điều bắt buộc là chương trình nghị sự hậu Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ phải tập trung vào bất bình đẳng như một trong những điểm trọng tâm của chương trình.
GHI CHÚ
- Các tác giả đã được hưởng lợi từ hỗ trợ nghiên cứu của Alicia Evangelides, Eamon Kircher-Allen và Laurence Wilse-Samson.
(Phạm Thu Hương dịch)
CVD 