Sự bùng nổ và nguy cơ nổ bùng các dự án BOT

Đỗ Thiên Anh Tuấn (*)Thứ Sáu,  14/8/2015, 09:04 (GMT+7)

Trong điều kiện ngân sách eo hẹp, dường như các dự án BOT đang được Chính phủ xem là cứu cánh, trong khi lại dễ bỏ qua các rủi ro lớn hơn lên ngân sách trong trung và dài hạn. Ảnh: Internet

(TBKTSG) – Không phủ nhận những mặt tích cực của các dự án BOT, song sự bùng nổ của hàng loạt dự án BOT gần đây, đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông, đang ẩn chứa nguy cơ chuyển gánh nặng tài chính cho ngân sách và rủi ro cho hệ thống ngân hàng rất lớn.

Trên thực tế, nhiều dự án BOT ở Việt Nam đã bị sai lệch về bản chất, là các dự án BOT “trá hình”, nên không thể phát huy được vai trò của tư nhân cũng như không giải quyết được các trục trặc cố hữu của khu vực nhà nước và ngân sách.

BOT “trá hình”

Thứ nhất, tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà đầu tư góp vào dự án rất thấp, chủ yếu là vốn vay và được Chính phủ bảo lãnh. Việc bảo lãnh của Chính phủ sẽ tạo ra nghĩa vụ nợ tiềm ẩn (contingent liabilities) và trực tiếp làm tăng nợ công của quốc gia. Điều này vô hình trung làm cho trách nhiệm tài trợ cuối cùng bị dịch chuyển về phía Nhà nước thay vì phải là khu vực tư. Hơn nữa, nhiều dự án BOT có bóng dáng doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Do vậy mà ngay cả phần vốn chủ sở hữu ít ỏi đó, về bản chất, cũng do Nhà nước tài trợ. Mô hình BOT này không thể phát huy được vai trò của tư nhân cũng như không giải quyết được các trục trặc cố hữu của khu vực nhà nước và ngân sách.

Thứ hai, trước đây, việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng chủ yếu do ngân sách trực tiếp tài trợ hoặc thông qua DNNN. Các DNNN này dùng vốn tự có (do ngân sách cấp) và vay thêm nợ (được Chính phủ bảo lãnh) để đầu tư. Thời đó, các dự án đầu tư như vậy thường được gọi là dự án đầu tư nhà nước. Sau khi các DNNN này được cổ phần hóa thì bản chất vẫn là DNNN bởi Chính phủ vẫn nắm cổ phần chi phối. Hiện nhiều dự án đầu tư có đặc điểm không khác với đầu tư nhà nước trước đây (cả về phương diện tài trợ lẫn chia sẻ rủi ro) nhưng được gọi với tên mới là dự án BOT.

Các dự án BOT hiện nay
có cơ chế phân bổ lợi ích – chi phí rất bất hợp lý: lời nhà đầu tư hưởng, lỗ Nhà nước chịu.

Thứ ba, nhiều dự án BOT sau khi xây dựng xong chưa vận hành được bao lâu thì bị chuyển lại cho Nhà nước. Việc này có nhiều lý do, chẳng hạn như do chi phí đầu tư tăng lên hay lưu lượng xe quá ít so với dự báo, trong khi Nhà nước không thực hiện được các cam kết hỗ trợ cho dự án. Tuy nhiên, dù với bất kỳ lý do gì thì một dự án như vậy cũng không thể gọi là dự án BOT đúng nghĩa.

Thứ tư, không ít dự án là hàng hóa tư, có khả năng sinh lợi và nhà đầu tư vẫn có thể đầu tư. Tuy nhiên, nhiều nhà đầu tư đã chủ động đề xuất những dự án đó dưới dạng BOT để tận dụng các ưu đãi và trợ cấp của Nhà nước.

Rủi ro cho ngân sách

Trong điều kiện ngân sách eo hẹp, dường như các dự án BOT đang được Chính phủ xem là cứu cánh, trong khi lại dễ bỏ qua các rủi ro lớn hơn lên ngân sách trong trung và dài hạn.

Một là, những khoản bảo lãnh của Chính phủ sẽ làm tăng trách nhiệm tài chính của Chính phủ, làm nảy sinh tâm lý ỷ lại của đối tác tư nhân. Với việc tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư quá thấp, tâm lý ỷ lại càng lớn hơn. Và do chi phí lãi vay được tính vào tổng mức đầu tư dự án nên các chủ đầu tư có động cơ tăng vay nợ thay vì tăng vốn tự có, tạo vòng xoáy rủi ro.

Hai là, sức ép bội chi ngân sách khiến Chính phủ dễ dàng bỏ qua các điều khoản ràng buộc trong hợp đồng BOT, làm tăng khả năng Chính phủ không thực hiện được các cam kết của mình, là cơ sở để cho đối tác tư nhân trả lại dự án cho Chính phủ.

Ba là, một khi dự án bị đội vốn thì khả năng mức phí sẽ phải tăng lên hoặc thời gian hoàn vốn phải kéo dài hơn. Khi đó, hoặc người sử dụng phải trả thêm phí hoặc nếu không thì ngân sách phải bỏ tiền ra để trợ cấp hoặc không nữa thì lại phải tăng ưu đãi cho nhà đầu tư.

Bốn là, khó kiểm soát được mục tiêu của nhà đầu tư là bán “vật liệu đầu vào” hay bán “dịch vụ đầu ra” của dự án sau này.

Rủi ro cho hệ thống ngân hàng

Trên thực tế không phải ngân hàng nào cũng có hiểu biết và đủ năng lực để thẩm định và giám sát các dự án BOT. Có ít nhất sáu rủi ro mà các ngân hàng phải đối mặt khi tham gia tài trợ (quá mức) các dự án BOT hiện nay.

Rủi ro tín dụng. Nhiều dự án BOT ước tính quá lạc quan nguồn thu trong khi chi phí thường bị đẩy lên cao làm cho hiệu quả tài chính không còn. Hệ số đảm bảo trả nợ (DSCR) rất thấp khiến cho ngân hàng có nguy cơ không thu hồi được nợ vay và tái lập nợ xấu.

Rủi ro kỳ hạn. Thông thường các dự án cơ sở hạ tầng phải được tài trợ từ nguồn phát hành trái phiếu nhưng do thị trường trái phiếu Việt Nam kém chiều sâu nên vẫn phụ thuộc vào hệ thống ngân hàng. Nguồn vốn huy động chủ yếu của ngân hàng thương mại là ngắn hạn (chiếm 80-85% tổng vốn huy động), trong khi thời gian hoàn vốn của dự án lại rất dài (15-20 năm) khiến cho ngân hàng đối mặt với rủi ro kỳ hạn.

Rủi ro thanh khoản. Quy định nâng tỷ lệ cho vay trung, dài hạn lên tới 60% vốn ngắn hạn tại Thông tư 36/2014/TT-NHNN so với mức 30% trước đây là một chính sách khuyến khích ngược, làm tăng rủi ro thanh khoản cho ngân hàng.

Theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), BOT là một hình thức PPP, theo đó một hợp đồng sẽ được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định, hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mục đích của hợp đồng BOT là nhằm thu hút nguồn lực của khu vực tư nhân vào những dự án có khả năng sinh lợi thấp nhưng có độ rủi ro cao. Để hấp dẫn nhà đầu tư, Nhà nước thường phải chia sẻ một phần rủi ro chứ không phải tất cả, đồng thời thực hiện nhiều chính sách ưu đãi nhằm làm tăng hiệu quả tài chính dự án.

Rủi ro đặc thù. Ngân hàng bị giới hạn cấp tín dụng cho một khách hàng không quá 15%; cho một khách hàng và người có liên quan không quá 25% vốn tự có của ngân hàng. Nhiều ngân hàng được phép “ngoại lệ” – cho vay dự án BOT vượt giới hạn. Hơn nữa, ngay cả khi các giới hạn này được đảm bảo thì vẫn không giúp ngân hàng tránh được rủi ro khi tập trung tín dụng quá mức vào một lĩnh vực là cơ sở hạ tầng, giao thông.

Rủi ro đạo đức. Khoản vay được bảo lãnh của Chính phủ làm nảy sinh tâm lý ỷ lại cho ngân hàng. Khi được bảo lãnh, các ngân hàng thường giảm nỗ lực và chi phí cho việc thẩm định và giám sát tài chính dự án. Bởi vì nếu rủi ro phát sinh thì mặc định của ngân hàng là Chính phủ sẽ giải cứu.

Rủi ro đòn bẩy nợ. Chính sách của ngân hàng thường cho vay với tỷ lệ tối đa khoảng 70% tổng vốn đầu tư của một dự án, nhưng Nghị định 15/2015/NĐ-CP quy định nhà đầu tư chỉ cần góp tối thiểu 10-15% là được. Trên thực tế, phần lớn các dự án BOT có tỷ lệ nợ vay lên tới 85% tổng mức đầu tư hoặc cao hơn. Tỷ lệ nợ vay quá cao đã dồn gần hết rủi ro của dự án về phía ngân hàng, trong khi các chủ đầu tư chỉ chịu trách nhiệm từ 10-15% tổng đầu tư của dự án. Ngay cả 10-15% này, trong nhiều trường hợp, cũng không phải chủ đầu tư bỏ ra mà là của Nhà nước.

Việc gia tăng tài trợ sẽ làm tăng giá tài sản và tạo ra các bong bóng đầu cơ và rủi ro bất ổn vĩ mô. Đến khi Chính phủ buộc phải thắt chặt tín dụng, tăng lãi suất để kiểm soát lạm phát thì bong bóng giá tài sản vỡ, gánh nặng lãi vay tăng lên trong khi thu nhập kỳ vọng giảm đi khiến cho doanh nghiệp không thể trả được nợ, hệ thống ngân hàng sụp đổ. Sự chuyển dịch chậm rãi của hệ thống tài chính từ ổn định sang bất ổn và kết thúc bằng một cuộc khủng hoảng được giới học giả gọi là “Khoảnh khắc Minsky” (the Minsky Moment). Chỉ thị 05/CT-NHNN mới đây của Ngân hàng Nhà nước về tăng cường kiểm soát rủi ro trong hoạt động cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông là cần thiết, để tránh rơi vào “Khoảnh khắc Minsky”. Tuy nhiên thiết nghĩ trách nhiệm giám sát rủi ro các dự án BOT giao thông không chỉ của NHNN mà còn của Chính phủ, chính quyền các địa phương, và đặc biệt là của ngành giao thông và xây dựng.

(*) Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright

 

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s