TS. Trịnh Tiến Dũng – Thứ Sáu, 22/4/2016, 09:03 (GMT+7)
Lễ hội là một trong những lĩnh vực “ngốn” nhiều ngân sách hiện nay. Trong khi đó, hiện nay người dân và các tổ chức xã hội hiện chưa được tham gia giám sát việc chi tiêu ngân sách. Ảnh: Minh Khuê
(TBKTSG) – Dù đã có nhiều cải tiến nhưng so với thông lệ quản trị phổ biến trên thế giới, hệ thống pháp luật về tài chính ngân sách Việt Nam vẫn còn những bất cập, yếu kém rất cơ bản, là căn nguyên chủ yếu dẫn đến khủng hoảng ngân sách nhà nước (NSNN) hiện nay.
Một số thông lệ quản trị ngân sách phổ biến trên thế giới gồm: kỷ luật tài khóa tổng thể, tính hiệu quả, hệ thống kế toán dựa trên kế toán dồn tích và thống kê tài chính chính phủ, trách nhiệm giải trình, công bằng, tính công khai minh bạch, và mức độ tham gia của cộng đồng.
Kỷ luật tài khóa tổng thể
Kỷ luật ngân sách của Việt Nam quá kém. Ngân sách Việt Nam cần cuộc đại phẫu. Quyết liệt trong quản lý để cân bằng NSNN… Đó là những tiếng kêu của các chuyên gia kinh tế có thể nói là không thể khẩn thiết hơn nữa.
Trong khuôn khổ Luật NSNN cũ (2002), nghị quyết mà Quốc hội ban hành về dự toán ngân sách hàng năm liên tục bị vi phạm ở cả phần thu lẫn chi ngân sách nhưng Quốc hội cũng chưa bao giờ xem xét vấn đề này để có quyết sách phù hợp. Đáng chú ý là vì nhiều lý do khác nhau, Luật NSNN sửa đổi năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 1-1-2017) vẫn chưa có chế định phù hợp để khắc phục các bất cập đã tồn tại hàng chục năm này. Cụ thể: điều 52 Luật NSNN mới vẫn cho phép điều chỉnh dự toán NSNN, nghĩa là “kỷ luật thép” về NSNN chưa được thiết lập. Hệ thống ngân sách “cứng” về cơ bản cũng chưa được hình thành dẫn đến kỷ luật ngân sách lỏng lẻo. Theo thông lệ trên thế giới, dự toán thu ngân sách có thể linh hoạt, nhưng đối với chi ngân sách thì phải áp dụng “kỷ luật thép” – không được vượt trần chi tiêu đã quy định. “Quy tắc vàng” của khối các nước EU: thâm hụt ngân sách không được vượt trần quy định là 3% GDP là một thông lệ tốt.
Tính hiệu quả trong chi tiêu ngân sách
|
Hiệu quả sử dụng ngân sách thấp do phân bổ ngân sách chủ yếu dựa trên nhu cầu ở đầu vào và chưa thoát khỏi “cơ chế xin – cho”, việc gắn sử dụng ngân sách với hiệu quả cần đạt ở đầu ra rất lỏng lẻo khiến cho việc theo dõi, giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách và chế tài trách nhiệm các cá nhân, tổ chức rất khó khăn, trên thực tế hầu như không thực hiện được. Luật NSNN mới cũng chỉ ràng buộc các khoản chi phải có dự toán và có nguồn tài chính. Đây là những ràng buộc cần nhưng chưa đủ trong bối cảnh thể chế yếu kém, kỷ luật và đạo đức công vụ xuống cấp trầm trọng. Có thể nói không nơi nào trên thế giới người ta có thể dễ dàng tùy tiện sử dụng tiền thuế của dân để chi cho những việc không liên quan gì đến nhiệm vụ chi và đến việc cung cấp dịch vụ công cho dân (mua xe, tiếp khách, liên hoan, lễ hội…). Người dân và các tổ chức xã hội hiện chưa được tham gia giám sát việc chi tiêu ngân sách.
Hệ thống thống kê, kế toán và báo cáo ngân sách
Do tính lồng ghép như sẽ nêu ở dưới, hệ thống thống kê kế toán và báo cáo ngân sách còn nhiều bất cập, vừa cồng kềnh, tốn kém thời gian và công sức. Báo cáo dài nhưng lại chưa cung cấp đúng chủng loại thông tin tin cậy và kịp thời phục vụ cho việc quản lý, giám sát và quy trách nhiệm ở từng cấp hành chính.
Các đoàn giám sát chuyên đề về ngân sách của HĐND và Quốc hội thường phải dựa vào báo cáo do chính các tổ chức, đơn vị chịu sự giám sát lập nên rất khó khách quan. Lẽ ra chúng có thể được truy xuất một cách dễ dàng, nhanh chóng, ít tốn kém và tin cậy hơn nếu thiết lập được hệ thống thông tin ngân sách xuyên suốt qua các cấp ngân sách. Quan trọng hơn, hệ thống thống kê, kế toán ngân sách còn khác biệt nhiều so với thông lệ tốt trên thế giới. Hiện tại Việt Nam mới chỉ áp dụng hệ thống kế toán dựa trên tiền mặt, chưa áp dụng kế toán dồn tích và thống kê tài chính chính phủ nên chưa phản ánh đầy đủ và kịp thời các giao dịch ngân sách đúng khi phát sinh.
Trách nhiệm giải trình
Chừng nào ngân sách còn lồng ghép thì trách nhiệm giải trình của từng cấp ngân sách còn bị lu mờ. Luật NSNN mới vẫn tiếp tục cho phép duy trì tính chất lồng ghép của hệ thống ngân sách (với nội dung: NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương) trong khi đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến căn bệnh kinh niên về lãng phí, tham nhũng. Luật NSNN mới chỉ đề cập khái niệm “giải trình” một lần duy nhất tại khoản 2b, điều 66 khi chế định về duyệt quyết toán NSNN trong khi ai cũng biết hiện nay việc này vẫn nặng tính hình thức, chưa thực chất.
Tính công bằng
Về lý thuyết, công bằng gồm hai chiều, chiều dọc và chiều ngang. Giữa hiệu quả và công bằng luôn luôn là sự đánh đổi. Trong thực tiễn quản lý tài chính công, tìm điểm tối ưu sao cho có thể đạt được sự cân bằng hợp lý giữa công bằng và hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công luôn khan hiếm là một thách thức không nhỏ ngay cả ở các nước tiên tiến.
Trong Luật NSNN mới, công bằng mới chỉ được quy định như là một trong những nguyên tắc chung về quản lý NSNN và phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Do chưa có văn bản pháp quy hướng dẫn cụ thể về nội hàm công bằng nên tạm thời chưa thể nói gì thêm về tiêu chí này nhưng sơ bộ có thể thấy Luật NSNN mới đã chú trọng vấn đề quan trọng này.
Tính công khai, minh bạch
Công khai ngân sách được Luật NSNN mới quy định tại điều 15 nhưng còn phải chờ Chính phủ quy định cụ thể. Điều mà Quốc hội và cử tri quan tâm chắc chắn không chỉ là công khai mà quan trọng hơn là minh bạch, tức là thông tin về tài khóa được minh bạch hóa, đáp ứng nhu cầu thông tin của người sử dụng theo số lượng, chất lượng thông tin và kịp thời. Công khai chỉ là hành động, có thể nhưng không nhất thiết dẫn đến minh bạch. Đây chính là một trong những thách thức đối với Việt Nam.
Công khai minh bạch tài khóa hướng tới hai đối tượng khác nhau, đó là cơ quan dân cử và công chúng.
Mặc dù có tiến bộ vượt trội so với Luật NSNN cũ, nhưng so với thông lệ tốt trên thế giới thì Việt Nam vẫn còn tụt lại phía sau một khoảng cách không nhỏ. Ví dụ: để giám sát hiệu quả, theo thông lệ tốt trên thế giới, cơ quan lập pháp cần được cung cấp thông tin về (1) những rủi ro chính đi kèm với viễn cảnh ngân sách; (2) danh mục các khoản bảo lãnh mới mà Chính phủ dự định áp dụng và mức trần tổng thể cho các khoản bảo lãnh đó do cơ quan lập pháp quy định trong ngân sách hàng năm; (3) các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và chi tiêu ngoài ngân sách. Một số nghị viện còn ban hành luật thành lập quỹ ngoài ngân sách và phân bổ các khoản chi tiêu ngoài ngân sách…
Về minh bạch thông tin đối với doanh nghiệp và người dân (gọi tắt là công chúng), hiện nay công chúng chưa được thông tin kịp thời về thu, chi và các vấn đề khác về NSNN.
Do vậy, chỉ số minh bạch ngân sách (Open Budget Index – OBI) Việt Nam(1) chưa bao giờ vượt qua ngưỡng minh bạch thông tin tối thiểu là 20% trong bảng xếp hạng OBI của khoảng 100 quốc gia được đánh giá từ năm 2006-2015.
Mức độ tham gia của cộng đồng
Hiện tại cử tri chưa được tham gia giám sát ngân sách sớm ngay từ khâu lập dự toán NSNN do thông tin về dự toán chưa được công bố đến cử tri và công chúng trước (hoặc cùng lúc) khi Chính phủ trình Quốc hội dự toán để xem xét thông qua.
Tóm lại, có thể thấy mặc dù được kỳ vọng sẽ có nhiều tiến bộ vượt trội so với luật cũ, nhất là ở ba tiêu chí sau (công bằng, minh bạch, sự tham gia của người dân), Luật NSNN mới vẫn còn khoảng cách rất xa, đặc biệt là ở bốn tiêu chí quản trị ngân sách đầu (kỷ luật tài khóa tổng thể, tính hiệu quả, hệ thống thống kê, kế toán và báo cáo ngân sách, trách nhiệm giải trình).
Chừng nào những cản trở lớn có tính căn cơ này chưa được khắc phục thì chừng đó việc thoát ra khỏi tình trạng khủng hoảng ngân sách vẫn sẽ chỉ là những ước muốn tốt đẹp mà thôi.
(1) OBI Việt Nam qua các năm: 2006-2%; 2008: 9%; 2010: 14%; 2012-19% và 2015-18%.
|
CVD 