Thẩm định tính khả thi cho dự án năng lượng tái tạo ở thị trường mới nổi – Trích Hướng dẫn tài chính cho người làm chính sách: Năng lượng tái tạo và hạ tầng xanh (P2)

>> Phần 1: Giới thiệu về Hướng dẫn Tài chính cho người làm chính sách: Năng lượng tái tạo và hạ tầng xanh
>> Phần 2: Thẩm định tính khả thi cho dự án năng lượng tái tạo ở thị trường mới nổi

1. CÁC VẤN ĐỀ TÀI CHÍNH CHO DỰ ÁN NĂNG LƯỢNG TÁI TẠO Ở THỊ TRƯỜNG MỚI NỔI 

Như đã nêu ở phần trước, các nhà đầu tư luôn đánh giá một loạt các yếu tố thông thường cho tất cả các thị trường. Tuy nhiên, trong bối cảnh thẩm định tính khả thi và giám sát đầu tư điển hình ở các thị trường mới nổi, sẽ có sự nhấn mạnh đặc biệt vào một loạt các rủi ro cần đượcthận trọng giảm thiểu:

• Sự ổn định và trưởng thành của hệ thống chính trị: điều này ảnh hưởng đến khả năng các dự án đạt được kết quả thành công, vì sự bất ổn càng lớn thì lượng vốn mà các nhà đầu tư và các nhà cho vay thương mại tài trợ cho dự án càng nhỏ. Rủi ro chính trị, ví dụ như sự bế tắc của hợp đồng (CF- contract frustration) và tịch thu, quốc hữu hóa, sung công và cách chức (CNED- confiscation, nationalization, expropriation and deprivation), có thể được chuyển giao cho một loạt các công ty bảo hiểm tư nhân và công lập, bao gồm Cơ quan Bảo đảm Bảo hiểm Đa phương (MIGA, một phần của Nhóm Ngân hàng Thế giới), Lloyd’s of London và thị trường bảo hiểm quốc tế. Khả năng hoặc sự sẵn sàng của các nhà cung cấp dịch vụ này trong việc chấp nhận rủi ro và phí bảo hiểm cho rủi ro sẽ được xác định bởi sự ổn định và sự trưởng thành của hệ thống chính trị.

Các giao dịch được tiến hành như thế nào?

Không phải tất cả các lựa chọn này đều được thiết kế tốt cho các nhà phát triển dự án năng lượng tái tạo. Ví dụ, nhiều người sẽ không cung cấp bảo hiểm cho những thay đổi trong luật ảnh hưởng đến những dòng doanh thu được hỗ trợ bởi chính sách, chẳng hạn như feed-in tariffs (ưu đãi về giá điện áp dụng cho điện sản xuất từ nguồn năng lượng tái tạo) hoặc tín dụng năng lượng tái tạo. Nếu không những thay đổi này có thể được chứng minh là trái với luật quốc tế và do đó được coi là nằm trong các rủi ro chính trị (bao gồm CF và CNED) như trên. Một số ít nhà cung cấp dịch vụ, chẳng hạn như OPIC (Tập đoàn Đầu tư tư nhân ngoài nước- the Overseas Private Investment Corporation, cơ quan tài chính phát triển của chính phủ Hoa Kỳ), đã sẵn sàng đưa ra những thay đổi trong luật liên quan đến các dòng doanh thu được hỗ trợ chính sách.

• Môi trường pháp lý chung, quy định, thuế và môi trường kinh doanh nói chung: nếu việc giao dịch kinh doanh trên cơ sở pháp lý và minh bạch là khó thực hiện, việc thực thi dự án năng lượng tái tạo để sản xuất điện năng lâu dài sẽ là một thách thức. Các nhà đầu tư sẽ đương nhiên ưu tiên các quốc gia với các hoạt động kinh doanh tiêu chuẩn, ví dụ như các cuộc họp của hội đồng quản trị và báo cáo hàng năm. Sự sẵn có của các hợp đồng và chuyển nhượng bao tiêu năng lượng dài hạn, việc có các khách hàng đáng tin cậy, và các quyền hợp pháp về đất đai của dự án, tất cả đều cải thiện hồ sơ rủi ro tổng thể.

• Quy mô kinh tế: các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển có nền kinh tế nhỏ hơn có khuynh hướng có thị trường chứng khoán kém phát triển hơn và ít các quy định hỗ trợ, do đó có những hạn chế về thanh khoản tương đương. Để ứng phó với điều kiện thị trường này, các khoản đầu tư có thể được cấu trúc theo cách có thể giúp nhận ra những điều này – ví dụ như với sự đảm bảo mạnh mẽ hoặc từ chính phủ hoặc các nhà tài trợ trong việc khẳng định dòng thu nhập hiện tại.

• Đồng nội tệ: đầu tư bằng đồng nội tệ có thể phụ thuộc vào sự biến động tỷ giá hối đoái, sự mất giá hoặc sự biến động của chính sách tiền tệ trong nước. Việc hợp tác với các tổ chức tài chính địa phương là có tiềm năng để cấu trúc các khoản vay bằng ngoại tệ, việc này có thể cung cấp các biện pháp giảm thiểu cần thiết cho các nhà cho vay và nhà tài trợ dự án. Các tổ chức tài chính địa phương cũng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc tổng hợp và thực hiện các chức năng thẩm định tính khả thi. Ngoài ra, các dự án có thể được cấu trúc bằng bảo đảm tín dụng, đảm bảo rủi ro và các sản phẩm phòng ngừa rủi ro do các ngân hàng phát triển và các cơ quan tín dụng xuất khẩu cung cấp.

• Thị trường và cơ sở hạ tầng về năng lượng: các nhà cho vay và nhà đầu tư sẽ xem xét kỹ lưỡng thiết kế và quy định của thị trường điện cũng như các mục tiêu của chính phủ (và tất cả các kế hoạch thay đổi thị trường hoặc chính sách). Cũng như sản xuất điện quy mô lớn, có thể có nhu cầu về các công nghệ khác, các giải pháp độc lập với lưới điện và các dự án năng lượng tái tạo nhỏ hoặc riêng biệt. Sự cần thiết phải cân nhắc đến những thách thức do cơ sở hạ tầng không đầy đủ – không chỉ về lưới điện hoặc mạng lưới phân phối mà còn – ví dụ- như đường xá, và ảnh hưởng tiềm tàng của nó đối với việc xây dựng dự án và việc vận hành tiếp theo.

• Tài chính trong nước: gắn với các yếu tố trên là tầm quan trọng của nguồn tài chính trong nước / địa phương như một nguồn nợ và vốn chủ sở hữu trong cho vay và hợp tác bằng đồng nội tệ với các nhà cung cấp vốn ở nước ngoài. Đóng một vai trò quan trọng là các tổ chức đầu tư trong nước (ví dụ như các quỹ hưu trí) vừa là một nguồn vốn vừa là đối tác tiềm năng với các nguồn vốn bên ngoài. Một số tổ chức tài chính quốc gia có thể thiếu kinh nghiệm quản lý các cấu phần rủi ro của những gì có thể được coi là công nghệ mới hơn. Tuy nhiên, con số đầu tư cho thấy mức độ thay đổi này là do các thị trường năng lượng tái tạo tăng mạnh ở các nước đang phát triển. Ở những nơi thích hợp, bổ sung kỹ thuật và xây dựng năng lực có thể hữu ích. Đầu tư cùng với các ngân hàng phát triển đa phương (MDBs) hoặc các tổ chức phát triển quốc gia cũng có thể giúp vượt qua những rào cản, ví dụ về ngân hàng xanh đã minh hoạ ở phần cho các nước OECD trong báo cáo này

• Quy mô giao dịch nhỏ: định nghĩa giao dịch nhỏ là các giao dịch dưới 2 triệu đô, đối với một số tổ chức có quy mô là dưới 10 triệu đô la Mỹ, là rất phức tạp đối với các nhà tài chính tư nhân vì chi phí cho thời gian và nguồn lực cho thẩm định tính khả thi là như nhau mà không phụ thuộc quy mô của dự án. Những giao dịch này đại diện cho một phân khúc thị trường lớn nhưng kém phát triển ở các thị trường mới nổi, cũng như tiềm năng cho việc tập hợp vốn. Việc cung cấp tài chính cho các giải pháp năng lượng tái tạo ngoài lưới điện và năng lượng tái tạo cho các nhu cầu cơ bản, cũng như những con đường mới cho phép tài chính phi quốc gia tham gia vào phân khúc này, sẽ không được nói thêm ở đây. (Xem Phụ lục 2. để biết thêm thông tin, và Phần 3.1.1 về tài chính công).

Trong phạm vi đánh giá tính khả thi, các nhà đầu tư rất có thể sẽ tìm kiếm một chuỗi các cơ hội tiềm năng hơn là một dự án duy nhất, đặc biệt là trong những bước đầu thâm nhập thị trường (xem mục 3.1.1 ) .

2 TÀI CHÍNH CÔNG Ở CÁC THỊ TRƯỜNG MỚI NỔI

Việc phân chia các nước phát triển và các nước đang phát triển hoặc các thị trường mới nổi có thể dựa vào các yếu tố tương tự như sử dụng trong đánh giá nhiều vấn đề ảnh hưởng đến nguồn năng lượng, thị trường điện và cơ sở hạ tầng của các nước này. Điều này đặc biệt đúng với trường hợp điện nối lưới và mạng lưới phân phối (xem phần trước).

Có một khu vực quan trọng nữa về tài chính và các cấu trúc tài chính là cung cấp năng lượng bền vững ở quy mô nhỏ và không nối lưới điện. Đã có ​​những sự phát triển thú vị, bao gồm việc tăng trưởng mạnh mẽ của công nghệ điện thoại di động đang tạo ra những cơ hội mới cho việc phân phối và thanh toán các giải pháp năng lượng hiện đại, tuy nhiên tài liệu này sẽ không đề cập đến (1) .

Nói chung, ngay cả đối với các công nghệ đã trưởng thành, mức độ rủi ro cao hơn liên quan đến thị trường ở các nước đang phát triển và thị trường cận biên (frontier markets – những thị trường phát triển hơn các nước kém phát triển nhưng không phát triển bằng các thị trường mới nổi) có nghĩa là tài chính công vẫn là một công cụ rất quan trọng để giúp đỡ tài chính tư nhân trong các dự án năng lượng tái tạo và phát triển ngành rộng hơn.

Trong quá khứ, tài chính công hầu hết bao gồm các khoản trợ cấp trực tiếp và cho vay mềm (soft loans-khoản vay có mức lãi suất thấp hơn thông thường). Tuy nhiên, mặc dù chúng vẫn đóng một vai trò quan trọng trong những việc như xây dựng năng lực hoặc hỗ trợ kỹ thuật, giờ đây chúng được tập trung nhiều hơn vào việc sử dụng – hoặc ‘đầu tư’ – các quỹ công để giúp thuận lợi cho dòng vốn tư nhân vào trong lĩnh vực thương mại ở mức độ lớn hơn, như là một cách bền vững hơn để xây dựng việc phân phối và quy mô dài hạn hơn.

Một loạt các sản phẩm và công cụ đang được cung cấp bởi các ngân hàng phát triển trong nước hoặc các ngân hàng công nghiệp cũng như các ngân hàng phát triển song phương và đa phương. Các công cụ bao gồm việc cung cấp các khoản cho vay thương mại hoặc các khoản vay dài hạn lãi suất thấp, các khoản bảo đảm và bảo hiểm rủi ro, đến các lựa chọn mới hơn cho vay nợ hoặc vốn cổ phần, chẳng hạn như cung cấp các khoản phân ngạch vốn công cho các quỹ thương mại và phát hành trái phiếu có nhãn xanh để triển khai mục tiêu.

Để có hiệu quả, các công cụ này cần phải giải quyết những trở ngại cụ thể như khoảng cách về tài chính, rủi ro tiền tệ hoặc các phần cụ thể chứa đựng rủi ro của một dự án, thị trường hoặc tiểu ngành cần tìm kiếm tài chính. Một số có thể được cấu trúc để cho phép các nguồn vốn tư nhân nhất định tham gia vào ở mức độ rủi ro thích hợp – ví dụ như thu hút nguồn vốn thể chế, bao gồm các nguồn vốn trong nước như quỹ hưu trí.

3. CÁC ĐIỀU KIỆN TÀI CHÍNH

Một số rào cản khác có thể được giảm đi nhờ các hỗ trợ phi tài chính. Ví dụ như làm việc với các nhà phát triển hoặc các đơn vị khác để thuận tiện cho quá trình thực hiện dự án; tạo điều kiện cho sự kết hợp này vào giai đoạn “sẵn sàng đầu tư” (vượt qua các trở ngại về chi phí giao dịch mà các dự án nhỏ phải đối mặt); hoặc xây dựng sự hiểu biết và kinh nghiệm trong các tổ chức tài chính trong nước.

Có nhiều kinh nghiệm và tài liệu về sử dụng tài chính công để huy động vốn tư nhân – không chỉ của các ngân hàng phát triển đa phương (MDBs), mà còn trong các tổ chức phát triển công nghiệp quốc gia và khu vực, các “ngân hàng xanh” mới và các cơ quan tín dụng xuất khẩu.

MDB, cùng với các tổ chức tài chính tư nhân, cũng đang xem xét các quy trình nội bộ của họ để “lồng ghép hành động về khí hậu trong các tổ chức tài chính” thông qua chiến lược và ra quyết định, theo dõi và báo cáo kết quả hoạt động cũng như phát triển các công cụ và sản phẩm tài chính.

THÂM NHẬP THỊ TRƯỜNG VÀ QUY TRÌNH

Khi thâm nhập thị trường lần đầu tiên, các nhà đầu tư năng lượng tái tạo thường sẽ xem xét tiềm năng của một chuỗi hợp đồng, thay vì một cơ hội duy nhất, để căn cho phù hợp thời gian và chi phí thẩm định khả thi, ví dụ như trong một cuộc đấu giá năng lượng tái tạo mà không có bảo đảm về sự đầu tư ở cuối quy trình. Vì lý do này, một chính sách năng lượng rộng hơn, trong nước và thường là trong khu vực, vẫn rất quan trọng vì nó có ảnh hưởng trực tiếp đến tiềm năng tăng trưởng, cùng với các yếu tố khác.

Cũng như tình hình trên thị trường OECD (2), các công nghệ được coi là bên lề có thể bị xếp vào tình trạng khó khăn về tài chính. Làm việc với một bên địa phương được tôn trọng thường giúp cải thiện chất lượng dự án và đẩy nhanh việc giao hàng. (Xem thêm Phụ lục 2. Tài liệu này)

TÀI CHÍNH CÔNG VÀ NĂNG LƯỢNG CARBON CAO

Về khía cạnh sử dụng nhiều carbon trong phương trình năng lượng, các nhà hoạch định chính sách và các tổ chức tài chính công mà họ quản lý đang chú ý nhiều hơn đến việc hạn chế và loại bỏ tài chính công trong đầu tư nhiên liệu hóa thạch. Những động thái này đang được các nhà đầu tư tư nhân quan sát chặt chẽ.

Chính phủ Hoa Kỳ và Anh cũng đã cam kết không tài trợ xây dựng nhà máy điện than thông qua các tổ chức tài chính của họ (ngoại trừ những trường hợp hiếm hoi mà các nước nghèo nhất không có phương án thay thế khả thi).

Thêm vào đó, vào giữa thập kỷ,các tổ chức tài chính công lớn bao gồm Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Đầu tư châu Âu (EIB), Ngân hàng Xuất nhập khẩu Mỹ (US Ex-Im), EBRD (Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu) và Ngân hàng Đầu tư Bắc Âu đã áp dụng các chính sách mới để loại trừ, hoặc hạn chế cung cấp tài chính cho các nhà máy điện không giảm sử dụng than hoặc mật độ nhiên liệu hóa thạch cao (một lần nữa, ngoại trừ những trường hợp đặc biệt được xác định rõ ràng, thường là ở các nước tiếp nhận kém phát triển).

Điều này không chỉ liên quan đến chiến lược cho vay hoặc đầu tư của các tổ chức tài chính công mà còn đối với tài sản của các tổ chức liên quan tới chính phủ như các quỹ hưu trí công cộng hoặc các quỹ đầu tư quốc gia. Họ có thể phải đối mặt với những rủi ro liên quan tới các tài sản carbon thông thường hoặc cao, tùy thuộc vào chiến lược đầu tư của họ.

Một ví dụ nổi bật là vào năm 2015, Quốc hội Na Uy xác định rằng Quỹ hưu trímafu  Chính phủ, trị giá gần 900 tỷ đô la Mỹ, phải loại trừ ‘các công ty tạo ra mức phát thải khí nhà kính không thể chấp nhận được (3) , xác định rõ hơn đó là các công ty “hoạt động sử dụng than từ 30% trở lên, hoặc thu được 30% doanh thu từ than (5)

Sự “thoả thuận” chính thức của OECD cho các cơ quan tín dụng xuất khẩu sẽ “hạn chế đáng kể” hỗ trợ ECA cho nhà máy nhiệt điện than (từ ngày 1 tháng 1 năm 2017), trước tiên nhắm mục tiêu đến các nhà máy có hiệu suất thấp nhất và có cơ chế chính thức để thắt chặt thỏa thuận này (6)

TÀI SẢN Ứ ĐỌNG

Các nhà tài trợ tư nhân cũng phải chịu rủi ro khi đầu tư vào tài sản nhiên liệu hóa thạch. Việc giữ mức tăng nhiệt độ dưới 2°C dẫn đến hạn chế số lượng trong khai thác và sử dụng trữ lượng nhiên liệu hóa thạch toàn cầu. Phương pháp tiếp cận đề phòng cho thấy 80% trữ lượng sẽ phải không bị khai thác, với kịch bản 1,5^oC dự báo về năng lượng hoàn toàn không sử dụng cacbon trước năm 2050. Với thời gian sử dụng của tài sản, điều này có liên quan đối với các khoản đầu tư vào nhiên liệu hoá thạch và cơ sở hạ tầng liên quan hiện nay.

Cách tiếp cận này làm tăng thêm rủi ro gắn liền với các lớp đầu tư vào nhiên liệu hoá thạch, gia tăng nguy cơ các tài sản nhiên liệu hóa thạch bị ứ đọng – thời gian sử dụng của tài sản bị giảm đi, ảnh hưởng đến các giả định đầu tư ban đầu. Rủi ro này đang được củng cố khi các nhà đầu tư đánh giá rủi ro; trong đó một số đã thu hồi vốn hoặc giảm vốn đầu tư nhiên liệu hóa thạch (xem Phần 3.2 của tài liệu này).

Chú thích

(1) Để biết tổng quan về lĩnh vực này, xem báo cáo Năng lượng bền vững cho tất cả: Báo cáo của Ban Cố vấn Hội đồng Tài chính, 7/2015 (chi tiết trong Phụ lục 2 của tài liệu này).

(2) – Các cơ quan bao gồm IADB, EBRD, Ngân hàng Thế giới, Credit Agricole và HSBC đã tham gia vào một sáng kiến ​​được gọi là Nguyên tắc Lồng ghép Hành động Khí hậu trong các Tổ chức Tài chính. Thông tin và báo cáo cơ bản có tại trang chủ của Ngân hang đầu tư châu Âu: http://www.eib.org/projects/priorities/climate-action/road-to-paris/fi-climate- mainstreaming.htm

(3) Xem http://www.regjeringen.no/en/aktuelt/nytt-klimakriterium-for-utelukkelse-av- selskaper/id2405205

(4) Xem www.regjeringen.no/en/aktuelt/the-government-pension-fund-global- investment-in-coal-companies/id2413829/.
(5). Xem www.oecd.org/newsroom/statement-from-participants-to-the-arrangement-on-chính-supported-export-credits.html , ngày 18 tháng 11 năm 2015.