HTN • 12/08/2014
VeDIAL: Tham luận của Nguyễn Minh Thuyết tại hội thảo Cải cách giáo dục đại học VED 2014. Slides của bài tham luận có thể tải về tại Presentation 5: University Autonomy: Realities and Solutions for Vietnam1.
Khái niệm
1.1. Tự chủ đại học (cách dịch sát hơn: tự trị đại học – university autonomy, autonomie des universités) là quyền của cơ sở giáo dục đại học[1] quyết định sứ mạng và chương trình hoạt động của mình, cách thức và phương tiện thực hiện sứ mạng và chương trình hoạt động đó, đồng thời tự chịu trách nhiệm trước công chúng và pháp luật về mọi quyết định cũng như hoạt động của mình. Đây là hình thức quản trị thích hợp với những tổ chức không thuộc hệ thống hành chính (hệ thống có cấp trên cấp dưới; cấp dưới do cấp trên bổ nhiệm và phải làm theo quyết định của cấp trên.)[2].
1.2. Thông thường, tự chủ ĐH bao gồm bốn khía cạnh sau:[3]
A. Tự chủ về tổ chức (organisational autonomy), tức là tự quyết định cơ cấu tổ chức và quá trình ra quyết định của mình, cụ thể là về:
– Người đứng đầu: tiêu chuẩn, thủ tục lựa chọn, nhiệm kỳ và việc miễn nhiệm người đứng đầu;
– Hội đồng quản trị: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; cơ cấu, tiêu chuẩn, thủ tục lựa chọn thành viên trong trường, ngoài trường; nhiệm kỳ và việc miễn nhiệm thành viên;
– Các đơn vị đào tạo, nghiên cứu khoa học, dịch vụ và hành chính;
– Tính chất vì lợi nhuận/không vì lợi nhuận của nhà trường.
B. Tự chủ về tài chính (financial autonomy), tức là độc lập điều hành và phân bổ ngân quỹ của mình, cụ thể là quyết định:
– Thời hạn của một vòng tài trợ công; loại tài trợ công;
– Việc vay vốn và duy trì thặng dư;
– Việc điều hành cơ sở vật chất;
– Học phí của sinh viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh trong nước và nước ngoài.
C. Tự chủ về nhân sự (staffing autonomy), tức là tự quyết định việc tuyển dụng và điều hành nguồn nhân lực sao cho phù hợp với lợi ích của mình, cụ thể là:
– Các vị trí việc làm, mức lương;
– Thủ tục tuyển dụng, đề bạt, miễn nhiệm.
D. Tự chủ về học thuật (academic autonomy), tức là tự điều hành công tác đào tạo, nghiên cứu khoa học của mình, cụ thể là quyết định:
– Số lượng người học và việc tuyển sinh vào các hệ đào tạo;
– Chương trình đào tạo, bao gồm ngôn ngữ sử dụng trong đào tạo;
– Cơ chế đảm bảo chất lượng.
2. Một vài kinh nghiệm nước ngoài
2.1. Tự chủ là quyền phổ biến của các trường ĐH nhưng được thực hiện với những mức độ và cách thức khác nhau tùy mỗi nước.
Ở Hoa Kỳ, các trường ĐH có quyền tự chủ rất cao. Trong cuộc khảo sát toàn cầu về GDĐH năm 2006, tạp chí The Economist cho là sự thành công của GDĐH Hoa Kỳ có phần do vai trò có giới hạn của Chính phủ và do mức độ tiếp cận cao với các nguồn tài chính.[4]
Ở Vương quốc Anh, một trường ĐH công lập nổi tiếng là Imperial College London xác định mục tiêu của nhà trường là “đem lại những hướng dẫn chuyên ngành với chất lượng cao nhất trong việc đào tạo, giáo dục, nghiên cứu trong khoa học kỹ thuật và y khoa.” Để theo đuổi mục tiêu ấy, Imperial College London được toàn quyền tự chủ trong việc cấp bằng, quản lý tài chính và các hoạt động gây quỹ, xin tài trợ, v.v…[5]
Trong khi đó, các trường ĐH Pháp trước năm 2007 chưa có quyền tự chủ về tài chính. Quyền này chỉ được xác lập theo Luật Tự trị ĐH năm 2007; nhưng hệ thống chức danh ở ĐH và mức lương vẫn do Nhà nước quy định và trả từ nguồn ngân sách nhà nước.
2.2. Dù được thực hiện với những mức độ khác nhau, nhưng quyền tự chủ là điều kiện tiên quyết cho thành công của các trường ĐH, bởi vì chỉ khi có quyền quyết định những vấn đề cốt yếu nhất trong hoạt động của mình, các trường ĐH mới có động cơ và năng lực cạnh tranh trên cơ sở chất lượng đào tạo, nghiên cứu khoa học và khả năng tìm việc làm của người học.
Báo cáo của Laura Chirot và Ben Wilkinson về GDĐH đã dẫn ra trường hợp của hệ thống Viện Công nghệ Ấn Độ (Indian Institute of Technology – IIT), Viện Khoa học quản lý Ấn Độ (Indian Institute of Management – IIM) và Viện Khoa học và Công nghệ tiên tiến Hàn Quốc ((Korea Advanced Institute of Science and Technology – KAIST) như là những điển hình về thành công của một số trường ĐH thành lập chưa lâu ở các nước châu Á do áp dụng cơ chế tự chủ.
Theo Laura Chirot và Ben Wilkinson, mức độ tự chủ của IIT và IIM chưa cao. Viện trưởng các IIT và IIM là do Thủ tướng bổ nhiệm; mức lương của giảng viên vẫn phải tuân theo quy định của Chính phủ, thậm chí cả ở những trường có đủ khả năng tự chủ về tài chính; cơ quan nhà nước thỉnh thoảng lại có những hành động nhằm ngăn cản các trường này thực hiện những sáng kiến mà Nhà nước không ưa thích, chẳng hạn cản trở IIM-Bangalore tham gia dự án xây dựng trường ở Singapore. Tuy nhiên, sự can thiệp của Nhà nước trong một số lĩnh vực quản trị đã không cản trở các IIT và IIM trở thành những trường ĐH ưu tú. Năm 2005, phụ trương Giáo dục đại học của tờ Times xếp IIT đứng thứ ba sau Massachusetts Institute of Technology và University of California Berkeley trong bảng xếp hạng những chương trình đào tạo kỹ thuật hàng đầu thế giới. Đó là vì các IIT và IIM được hưởng tự do học thuật, được tự do thiết kế chương trình đào tạo ở mức độ cao và tự quyết định những vấn đề trọng yếu như tuyển sinh và tuyển dụng giảng viên.[6]
Ở Hàn Quốc, KAIST được thành lập năm 1971. Mặc dù nhận phần lớn kinh phí từ Bộ Khoa học và Công nghệ nhưng KAIST không thuộc quyền quản lý của Bộ. Thay vào đó, viện này do một hội đồng quản trị lãnh đạo và có hai nhóm tư vấn từ ngoài trường – một về quản lý và một về các vấn đề học thuật, bao gồm các chuyên gia quốc tế và những người nổi tiếng. Cơ chế quản trị này là yếu tố quan trọng để KAIST trở thành một trường ĐH danh tiếng. Tạp chí AsianWeek bầu chọn KAIST là trường ĐH khoa học và công nghệ tốt nhất của Châu Á trong hai năm liên tiếp 1999 và 2000. Năm 2009, KAIST xếp hạng 1 Hàn Quốc, hạng 21 thế giới về lĩnh vực kỹ nghệ và công nghệ thông tin, hạng 39 thế giới về khoa học tự nhiên theo bảng xếp hạng của Times – QS University Ranking. Năm 2013, KAIST xếp thứ 3 trong danh sách những trường ĐH dưới 50 năm thành lập tốt nhất thế giới (Times – QS University Ranking).[7]
3. Những bất cập về thực hiện quyền tự chủ xét từ hạn chế của pháp luật và việc thực thi pháp luật ở Việt Nam
3.1. Ở Việt Nam, từ năm 2005, quyền tự chủ của trường ĐH đã được Luật Giáo dục ghi nhận với nội dung tương tự quan niệm của các nước phát triển: “Trường trung cấp, trường cao đẳng, trường đại học được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật và theo điều lệ nhà trường trong các hoạt động sau đây: 1. Xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch giảng dạy, học tập đối với các ngành nghề được phép đào tạo; 2. Xây dựng chỉ tiêu tuyển sinh, tổ chức tuyển sinh, tổ chức quá trình đào tạo, công nhận tốt nghiệp và cấp văn bằng; 3. Tổ chức bộ máy nhà trường; tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đãi ngộ nhà giáo, cán bộ, nhân viên; 4. Huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực; 5. Hợp tác với các tổ chức kinh tế, giáo dục, văn hóa, thể dục, thể thao, y tế, nghiên cứu khoa học trong nước và nước ngoài theo quy định của Chính phủ.”[8] Tuy nhiên, có thể các nhà lập pháp chưa hiểu hết chiều sâu của những quy định này và các nhà quản lý chưa sẵn sàng thực hiện chúng. Bởi vì ngay trong Luật GD có thể tìm thấy những quy định trái chiều, ví dụ: “Trên cơ sở thẩm định của Hội đồng quốc gia thẩm định ngành về chương trình giáo dục đại học, Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định chương trình khung cho từng ngành đào tạo đối với trình độ cao đẳng, trình độ đại học bao gồm cơ cấu nội dung các môn học, thời gian đào tạo, tỷ lệ phân bổ thời gian đào tạo giữa các môn học, giữa lý thuyết với thực hành, thực tập. Căn cứ vào chương trình khung, trường cao đẳng, trường đại học xác định chương trình giáo dục của trường mình.”[9] ; “Hiệu trưởng là người chịu trách nhiệm quản lý các hoạt động của nhà trường, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm, công nhận.”[10]; “Nhà giáo được hưởng tiền lương, phụ cấp ưu đãi theo nghề và các phụ cấp khác theo quy định của Chính phủ.”[11]
3.2. Quyền tự chủ được tái khẳng định trong Luật Giáo dục đại học năm 2012: “Cơ sở giáo dục đại học tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc các lĩnh vực tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lượng giáo dục đại học.”[12] Về học thuật, lần đầu tiên các trường được tự chủ xây dựng, thẩm định, ban hành chương trình đào tạo trình độ cao đẳng, ĐH, thạc sĩ, tiến sĩ; tự chủ xác định chỉ tiêu tuyển sinh; tự in phôi bằng, cấp bằng cho tất cả các trình độ mà trường đào tạo.
Đây là một bước tiến trong tư duy quản trị ĐH. Tuy nhiên, nó vẫn chưa phải là một bước ngoặt có khả năng tạo ra sự đột phá, vì theo quy định của Luật, Nhà nước vẫn đóng vai trò kiểm soát rất lớn. Có thể nêu lên một số nhận xét cụ thể như sau:
3.2.1. Đối với trường ĐH, việc xác định sứ mạng đóng vai trò rất quan trọng vì đó là lý do tồn tại, quyết định hướng phát triển và khả năng cạnh tranh của mỗi trường. Tuy nhiên, ngay từ việc phát triển trường theo định hướng nào (nghiên cứu, ứng dụng hay vừa nghiên cứu vừa ứng dụng) cũng do các nhân tố ngoài trường quyết định là chính. Bởi vì theo quy định của Luật thì “cơ sở giáo dục đại học được phân tầng thành: a) Cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu; b) Cơ sở giáo dục đại học định hướng ứng dụng; c) Cơ sở giáo dục đại học định hướng thực hành”[13]; mỗi tầng lại gồm các hạng; và “căn cứ kết quả xếp hạng, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quyết định kế hoạch ưu tiên đầu tư, giao nhiệm vụ và cơ chế quản lý đặc thù đối với các cơ sở giáo dục đại học (công lập – NMT chú)”, “hỗ trợ cơ sở giáo dục đại học tư thục về đất đai, tín dụng và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ”[14]. Theo quy định này, các trường ĐH định hướng nghiên cứu được xếp trên tầng cao nhất, còn trường ĐH định hướng thực hành dưới tầng thấp nhất; tầng trên tầng dưới có quyền lợi khác nhau. Bởi vậy, việc định hướng phát triển trường dễ bị chi phối vì lợi ích: hầu hết các trường, kể cả những trường ngoài công lập mà trụ sở, giảng đường còn phải đi thuê, giảng viên cơ hữu chỉ trong khoảng 50 người, đều xác định là trường ĐH định hướng nghiên cứu. Nhưng “tiêu chuẩn phân tầng cơ sở giáo dục đại học” lại do Chính phủ quy định.[15] Điều đó có nghĩa là sứ mạng của trường không còn phụ thuộc vào nguyện vọng của những người sáng lập và tập thể nhà trường nữa.
Cũng theo quy định tại Điều 9, trường ĐH được xếp hạng theo khung xếp hạng do Chính phủ ban hành. “Thủ tướng Chính phủ công nhận xếp hạng đối với đại học, trường đại học; Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo công nhận xếp hạng đối với trường cao đẳng.”[16] Việc cơ quan nhà nước gánh lấy trách nhiệm xếp hạng các trường vừa tước bỏ quyền tự chủ của cộng đồng ĐH trong hoạt động này, vừa ảnh hưởng tới thanh danh của cơ quan nhà nước, bởi vì đối với giới chuyên môn, kết quả xếp hạng của những tổ chức xếp hạng có uy tín mới thật sự có giá trị.
Cùng với việc phân tầng, xếp hạng, Luật GDĐH cũng quy định mức độ tự chủ khác nhau giữa các trường và để ngỏ khả năng “thu hồi quyền tự chủ”. Điều 32 quy định: “1. Cơ sở giáo dục đại học tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc các lĩnh vực tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lượng giáo dục đại học. Cơ sở giáo dục đại học thực hiện quyền tự chủ ở mức độ cao hơn phù hợp với năng lực, kết quả xếp hạng và kết quả kiểm định chất lượng giáo dục. 2. Cơ sở giáo dục đại học không còn đủ năng lực thực hiện quyền tự chủ hoặc vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện quyền tự chủ, tùy thuộc mức độ, bị xử lý theo quy định của pháp luật.”
Trong các trường ĐH hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam, chỉ có trường ĐH vốn đầu tư nước ngoài được quyền tự chủ rộng rãi nhất.[17] Tiếp theo là ĐH quốc gia. Luật dành hẳn một điều quy định về tổ chức này: “Đại học quốc gia có quyền chủ động cao trong các hoạt động về đào tạo, nghiên cứu khoa học, tài chính, quan hệ quốc tế và tổ chức bộ máy.”[18] Trong số các trường còn lại, những trường ở tầng cao, thứ hạng cao được hưởng “cơ chế quản lý đặc thù”, có nghĩa là được quyền tự chủ cao hơn. Còn các trường ĐH tư thục, cũng giống như doanh nghiệp tư nhân trong lĩnh vực kinh tế, tuy được quyền tự chủ rộng rãi hơn nhưng điều kiện thực hiện quyền tự chủ lại hạn chế hơn do không được hoặc ít được tiếp cận với các nguồn lực của Nhà nước.
Sự phân tầng trên dưới có tính chất cố định bằng pháp luật, sự xếp hạng cao thấp có tính chất lâu dài bằng văn bản công nhận của người đứng đầu Chính phủ và những sự ưu đãi khác nhau, mức độ tự chủ khác nhau theo các tiêu chí tầng trên/tầng dưới, hạng cao/hạng thấp, công lập/tư thục, trong nước/nước ngoài sẽ dẫn đến một cuộc cạnh tranh không bình đẳng giữa các trường. Các trường ở tầng dưới, thứ hạng thấp, ưu đãi kém sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện quyền tự chủ, còn những trường đã được cố định ở tầng cao, thứ hạng cao, ưu đãi cao cũng sẽ mất dần động cơ phấn đấu.
3.2.2. Về tổ chức và nhân sự, mỗi trường ĐH công lập đều thuộc một cơ quan chủ quản (là cấp Bộ hoặc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, riêng ĐHQG Hà Nội và ĐH QG TP Hồ Chí Minh trực thuộc Chính phủ). Cơ quan này quyết định việc thành lập, chia tách, sát nhập, giải thể các trường[19]; bổ nhiệm chủ tịch hội đồng trường và hiệu trưởng[20]. Cơ quan chủ quản còn quyết định biên chế, xếp bậc lương và trả lương cho cán bộ, giảng viên, viên chức toàn trường.
Điểm mới trong Luật GDĐH là quy định trường ĐH có hội đồng trường[21] (ở ĐHQG, ĐH vùng là hội đồng ĐH [22], ở trường ĐH tư thục là hội đồng quản trị[23]).
Hội đồng trường (hội đồng ĐH) ở trường ĐH công lập được trao quyền rất lớn, nhưng không có quyền bầu và miễn nhiệm hiệu trưởng (hoặc giám đốc ĐH) nên về nguyên tắc hiệu trưởng (giám đốc) không phải chịu trách nhiệm trước hội đồng.[24] Hiệu trưởng (giám đốc) cũng không phải chịu trách nhiệm trước tập thể cán bộ, viên chức nhà trường vì cơ quan chủ quản chỉ tổ chức lấy phiếu thăm dò tín nhiệm từ một số đại diện cán bộ, viên chức của trường và kết quả thăm dò không được công bố. Nói cho đúng thì hiệu trưởng (giám đốc) chỉ chịu trách nhiệm trước cấp trên, giống người đứng đầu tổ chức thuộc hệ thống hành chính hơn là người đứng đầu tổ chức tự quản. Hội đồng trường (hội đồng ĐH) thường do hiệu trưởng (giám đốc) làm chủ tịch, do đó, hội đồng đóng vai trò tư vấn hơn là một hội đồng quyền lực.[25] Mặt khác, ở các trường ĐH công lập Việt Nam, tổ chức Đảng Cộng sản Việt Nam mà đại diện là Đảng ủy trường mới là cơ quan lãnh đạo trực tiếp, toàn diện, tuyệt đối, từ chiến lược phát triển dài hạn, kế hoạch hằng năm đến tổ chức, nhân sự, tài chính, các hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học và mọi hoạt động khác của nhà trường.[26] Mối quan hệ giữa tổ chức Đảng với hội đồng trường chưa được Luật GDĐH quy định rõ nên hội đồng trường chỉ mang tính hình thức, không có thực quyền. Bởi vậy, theo Báo cáo giám sát của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội năm 2010, trong 440 trường ĐH, CĐ lúc đó, chưa tới 10 trường có hội đồng trường, và trên thực tế, các hội đồng này gần như không hoạt động, các thành viên ngoài trường hầu như không dự phiên họp nào, không có bất cứ hoạt động gì, trừ sự hiện diện tại phiên họp công bố quyết định thành lập hội đồng.[27]
3.2.3. So với trường công lập, các trường tư thục không phải chịu nhiều ràng buộc như trên. Tuy nhiên, hiệu trưởng trường ĐH tư thục vẫn phải được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước công nhận sau khi được bầu[28]; học hàm giáo sư, phó giáo sư của các trường ĐH ngoài công lập cũng do một cơ quan bên ngoài trường là Hội đồng Chức danh Nhà nước xét duyệt trước khi hiệu trưởng ra quyết định bổ nhiệm. Bên cạnh đó, Luật GDĐH còn quy định: “Người có thẩm quyền quyết định thành lập hoặc cho phép thành lập cơ sở giáo dục đại học thì có thẩm quyền quyết định sáp nhập, chia, tách, giải thể cơ sở giáo dục đại học.”[29] , trong khi lẽ ra chỉ hội đồng quản trị hoặc hiệu trưởng mới có quyền sáp nhập, chia, tách trường.
Điểm khác biệt quan trọng giữa trường tư thục với trường công lập là hội đồng quản trị có thực quyền. Theo quy định của Luật, hội đồng này tập hợp đại diện khá nhiều thành phần, kể cả những người không góp vốn và người ngoài trường, cụ thể bao gồm: “a) Đại diện của các tổ chức, cá nhân có số lượng cổ phần đóng góp ở mức cần thiết theo quy định; b) Hiệu trưởng; đại diện cơ quan quản lý địa phương nơi cơ sở giáo dục đại học có trụ sở; đại diện tổ chức Đảng, đoàn thể; đại diện giảng viên.”[30] Nhưng vì đây là “tổ chức đại diện duy nhất cho quyền sở hữu của nhà trường” có nhiệm vụ trước hết là “tổ chức thực hiện các nghị quyết của đại hội đồng cổ đông”[31] – cơ quan có thẩm quyền quyết định cao nhất về đường lối phát triển của nhà trường theo Quy chế Tổ chức và hoạt động của trường ĐH tư thục[32] cho nên quyền tự chủ thực chất là quyền của những cổ đông lớn, chứ không phải của các nhà chuyên môn – những nhân tố đảm bảo cho trường ĐH có đủ năng lực tự quyết định làm gì và làm như thế nào.[33]
3.2.4. Về tài chính, các trường ĐH công lập nhận kinh phí hoạt động từ ngân sách nhà nước theo chỉ tiêu đào tạo, tức là số lượng người học được Nhà nước đài thọ (số này thường chỉ bằng 1/3 số người học trong thực tế) và “có trách nhiệm quản lý, sử dụng nguồn ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước” [34]. Kinh phí nghiên cứu khoa học trên thực tế được phân bổ theo số lượng cán bộ, thường là bằng 1/3 kinh phí chi theo số lượng cán bộ cho các viện nghiên cứu khoa học. Cơ sở giáo dục đại học được quyết định mức học phí trong phạm vi khung học phí do Chính phủ ban hành [35].
Từ năm 2005, thực hiện Nghị quyết 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa và thể dục thể thao, Bộ GD-ĐT và các cơ quan chủ quản đã tổ chức cho 5 trường ĐH công lập thí điểm tự chủ về tài chính. Tuy nhiên, sau 6 năm thí điểm, cả 5 trường đều thấy khó khăn nhiều hơn thuận lợi. GS.TS Hoàng Văn Châu, Hiệu trưởng Trường ĐH Ngoại thương – một trong 5 trường làm thí điểm, cho biết: “Trường tự chủ nhưng không được hưởng quyền lợi, cơ chế gì hơn về nguồn thu so với các trường đại học công lập khác. Nguồn thu học phí của nhà trường tăng không đáng kể trong khi nguồn thu từ ngân sách nhà nước bị cắt giảm [36], chi phí gia tăng. Trường không tăng được thu nhập cho cán bộ, giảng viên. Trong khi Nghị định 43 cho phép trả lương bằng 2,5 lần nhưng nhà trường chỉ trả được 1,8 lần. Trường không có nguồn tích lũy để đầu tư cơ sở vật chất. Không thực hiện được các chế độ ưu đãi đối với giảng viên dẫn đến hiện tượng chảy máu chất xám.”[37] Học viện Tài chính cũng gặp khó khăn tương tự. GS Ngô Thế Chi, Giám đốc Học viện, cho rằng tự chủ tài chính gặp nhiều khó khăn vì thiếu đồng bộ với tự chủ về nhân sự và vì vẫn phải thực hiện những định mức thu – chi tồn tại từ mấy chục năm nay, ví dụ: “Trường học giảng 3 ca thì máy chiếu trên 2.000 giờ hết khấu hao nhưng theo Bộ Tài chính quy định thì 5 năm mới hết khấu hao. Trường phải chờ hết khấu hao mới được sắm mới.”[38]
3.3. Một trong những bất cập lớn nhất ở Việt Nam là pháp luật không được thực thi nghiêm chỉnh. GD-ĐT cũng không phải là lĩnh vực ngoại lệ. Mặc dù từ năm 2005 Luật GD đã ghi nhận quyền tự chủ của trường ĐH, nhưng trên thực tế, suốt từ đó tới nay, Bộ GD-ĐT vẫn xét duyệt chỉ tiêu tuyển sinh và tổ chức kỳ thi tuyển sinh “ba chung” cho các trường ĐH, CĐ trong toàn quốc. Việc mở ngành hiện nay vẫn theo cơ chế xin-cho. Theo phản ánh của một lãnh đạo trường, chỉ cần hồ sơ sai một chữ cũng phải trả lại để sửa và có khi mất hàng tháng trời. Một số trường khác cho biết trường vẫn không được in phôi bằng mà phải mua phôi của Bộ GD-ĐT và phải đi lại nhiều lần.[39]
4.1. Những bất cập về thực hiện quyền tự chủ xét từ hạn chế của các trường đại học
Quyền tự chủ của trường ĐH đã được thừa nhận từ gần 10 năm nay nhưng chưa tạo ra chuyển biến đáng kể, một phần do những vướng mắc về cơ chế như đã phân tích ở trên, nhưng một phần quan trọng khác là do các trường chưa đủ năng lực và thiếu sự sẵn sàng.
Đội ngũ cán bộ quản lý, giảng viên của trường nào cũng thiếu và yếu. Đặc biệt là tập quán “tự túc tự cấp” làm cho lực lượng của các trường ngày càng yếu đi. Phần lớn các trường ĐH, nhất là những trường lâu năm, thường chỉ giữ lại những sinh viên do chính trường mình đào tạo ra để làm giảng viên. Trừ một số trường hợp trúng tuyển đi học nước ngoài sau khi tốt nghiệp ĐH, trong suốt thời gian học ĐH, cao học và làm nghiên cứu sinh, những sinh viên này chỉ biết các thầy ở trường mình, hầu như không tiếp xúc với những chuyên gia khác, những trường phái khác. Ở lại trường làm giảng viên, họ tiếp tục nép dưới bóng những ông thầy cũ, và tiếp tục truyền giảng những giáo điều cũ cho các lớp sinh viên mới. Đó là chưa kể nhiều trường hợp những người có chức có quyền và giảng viên giữ lại trường con cháu mình, mặc dù những học trò này không hẳn là những sinh viên xuất sắc. Giống như tình trạng hôn nhân cận huyết, tất cả những điều này dẫn đến hậu quả không mong muốn: các thế hệ giảng viên và học trò suy giảm dần năng lực sáng tạo, năng lực tiếp thu cái mới, từ đó làm suy giảm năng lực chung của trường ĐH.[40]
Sự thiếu sẵn sàng của các trường thể hiện rõ ở kỳ thi tuyển sinh ĐH hai năm gần đây. Thực hiện quy định của Luật GDĐH, Bộ GD-ĐT khuyến khích các trường tổ chức tuyển sinh riêng. Nhưng chỉ có 62 trường trong số gần 500 trường ĐH, CĐ hưởng ứng đề nghị này, chủ yếu là tuyển sinh riêng cho một số ngành đặc thù: Những ngành khó tuyển sinh nhưng xã hội cần như nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản thì tuyển sinh dựa vào kết quả học tập và kết quả thi tốt nghiệp phổ thông. Những ngành đòi hỏi năng khiếu như sân khấu, điện ảnh, nhạc, họa,… thì ngoài việc dựa vào kết quả học tập và kết quả thi tốt nghiệp phổ thông còn tổ chức thi môn năng khiếu. Các ngành khác của những trường này vẫn tham gia kỳ thi tuyển sinh “ba chung” của Bộ.[41] Chính vì vậy, Bộ GD-ĐT phải kéo dài kỳ thi “ba chung” thêm 3 năm nữa, tức là đến năm 2017. Giải thích vì sao các trường tốp đầu cũng không muốn tuyển sinh riêng, Thứ trưởng Bùi Văn Ga nói: “Với thi ba chung như mọi năm thì các trường tốp trên rất yên tâm không suy nghĩ về tuyển sinh riêng, cái khó nhất là làm đề thi thì bộ đã làm cho các trường, họ không thiếu nguồn tuyển, nếu làm riêng thậm chí sẽ có nhiều rủi ro hơn nên các trường không muốn tuyển sinh riêng.”[42] Điều này cho thấy tâm lý cầu an, thụ động là trở ngại lớn trong quá trình đổi mới GDĐH nói chung cũng như thực hiện quyền tự chủ nói riêng.
4.2. Quyền tự chủ một mặt đảm bảo cho trường ĐH được tự quyết định các vấn đề của mình, nhưng mặt khác lại đề cao trách nhiệm của nhà trường trước xã hội – từ những đối tượng liên quan trực tiếp như Nhà nước, nhà đầu tư, người học và gia đình họ đến những người đóng thuế để cung cấp ngân sách hoặc để kiến tạo môi trường hoạt động cho nhà trường.[43] Trách nhiệm này thường được gọi là trách nhiệm giải trình (accountability), bao gồm các nghĩa vụ cung cấp thông tin, lý giải và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của nhà trường.
Đáng tiếc là trong khi nỗ lực đòi hỏi và thực thi quyền tự quyết định, nhiều trường ĐH nước ta lại tỏ ra miễn cưỡng, hình thức trong việc minh bạch hóa các thông tin về tài chính, đào tạo và việc làm; đồng thời không phải chịu trách nhiệm về điều kiện đào tạo kém, chất lượng đào tạo yếu, khả năng tìm việc làm và hòa nhập thị trường lao động thấp của sinh viên trường mình. Trong tuyển sinh, hầu hết các trường đều có khuynh hướng hạ thấp yêu cầu, lấy cho đủ chỉ tiêu, thậm chí sẵn sàng vượt chỉ tiêu để thu được nhiều học phí.[44] Quá trình đào tạo hầu như không sàng lọc, chủ yếu cũng để tránh giảm thu nhập của trường. Chỉ trừ những sinh viên tự ý bỏ học hoặc vi phạm kỷ luật nặng đến mức phải buộc thôi học, hễ đã vào được trường thì sẽ tốt nghiệp và có bằng cử nhân. Sinh viên ra trường thất nghiệp được coi là vấn đề của xã hội, không gắn với trách nhiệm của bất cứ trường nào. Thậm chí, khi một số tỉnh, thành từ chối nhận sinh viên tốt nghiệp ĐH ngoài công lập và ĐH tại chức, khá nhiều lãnh đạo trường đã lên tiếng trên báo chí, coi đây là sự kỳ thị, mà không thấy nguyên nhân dẫn đến quyết định này là chất lượng thấp của những cử nhân mà họ đã đào tạo ra.
Chất lượng đội ngũ yếu, xu hướng đào tạo chạy theo số lượng phục vụ lợi ích kinh tế và trách nhiệm giải trình thấp là những hạn chế lớn của các trường ĐH, một mặt khiến cơ quan quản lý nhà nước không mạnh dạn trao quyền tự chủ đầy đủ cho các trường, mặt khác có thể khiến xu hướng thương mại hóa giáo dục phát triển, trong khi chất lượng nguồn nhân lực đào tạo ra ngày càng thấp.
5. Kiến nghị về giải pháp
Để thực hiện tự chủ ĐH, làm đòn bẩy nâng cao chất lượng đào tạo và năng lực sáng tạo khoa học – công nghệ của các trường, theo chúng tôi, cần sớm tổng kết 10 năm thực hiện tự chủ ĐH, trên cơ sở đó, áp dụng một số giải pháp cấp bách sau:
5.1. Nhóm giải pháp về thể chế
Tập trung sửa đổi Luật GD và Luật GDĐH, từ đó rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để tạo điều kiện thực hiện tự chủ ĐH. Ngoài việc khắc phục những bất cập, mâu thuẫn đã nêu ở các mục 3.1, 3.2, cần làm rõ trách nhiệm giải trình của các trường, phân biệt trường hoạt động vì mục đích lợi nhuận và không vì mục đích lợi nhuận để các trường hoạt động không vì mục đích lợi nhuận có điều kiện tiếp cận nhiều hơn với các nguồn lực của Nhà nước. Theo quan điểm của chúng tôi, những trường hoạt động theo nguyên tắc doanh nghiệp – quyết định dựa theo tỷ lệ phiếu của cổ đông và chia lợi tức cho cổ đông dưới bất kỳ hình thức nào – đều là trường hoạt động vì mục đích lợi nhuận.
5.2. Nhóm giải pháp thực hiện tự chủ về tổ chức – nhân sự
Nghiên cứu, giải quyết mối quan hệ giữa hội đồng trường (hội đồng quản trị) với tổ chức, cá nhân có liên quan, trước hết là với Đảng ủy ở trường công lập và nhà đầu tư ở trường tư thục, để hội đồng có đủ năng lực và thực quyền quyết định các vấn đề của nhà trường. Bãi bỏ cơ chế “Bộ chủ quản”, các trường ĐH chỉ chịu sự quản lý nhà nước của Bộ GD-ĐT. Các trường cần xây dựng, công bố và thực hiện tiêu chuẩn cán bộ quản lý và giảng viên, quy chế tuyển dụng, làm việc, đề bạt cán bộ quản lý và giảng viên để nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, giảng viên.
5.3. Nhóm giải pháp thực hiện tự chủ về học thuật
Cùng với việc đổi mới kỳ thi tốt nghiệp phổ thông theo hướng thể hiện yêu cầu phân loại học sinh rõ hơn làm cơ sở tuyển sinh ĐH, cần tổng kết và kết thúc hình thức thi “ba chung” để các trường tự quyết định việc tuyển sinh của mình (xét tuyển hay thi tuyển, thi tuyển độc lập hay liên kết với một số trường khác). Các trường xây dựng và công bố chuẩn đầu ra của chương trình đào tạo, chú trọng chuẩn ngoại ngữ trước mắt ngang với yêu cầu của các trường ĐH hàng đầu trong khu vực ASEAN; gắn kết chặt chẽ với đơn vị sử dụng lao động; thực hiện sàng lọc mạnh để đảm bảo chất lượng đào tạo.
5.4. Nhóm giải pháp thực hiện tự chủ về tài chính
Trên cơ sở tổng kết 10 năm thực hiện tự chủ đại học và thí điểm tự chủ về tài chính, tiếp tục mở rộng yêu cầu thí điểm và số trường thí điểm để sớm có kết luận về vấn đề này.
[1] Theo Luật GDĐH Việt Nam, bao gồm trường cao đẳng, trường đại học, học viện, đại học vùng, đại học quốc gia, viện nghiên cứu được phép đào tạo trình độ tiến sĩ, sau đây gọi chung là trường ĐH.
[2] Ngay cả các cơ quan trong hệ thống lập pháp và tư pháp cũng có quyền tự chủ nhất định: Cơ quan lập pháp ở đơn vị hành chính cấp trên có quyền hướng dẫn nhưng không bổ nhiệm cấp dưới; cơ quan lập pháp ở cấp dưới được ban hành văn bản quy pháp luật không trái với văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên. Cơ quan tư pháp ở đơn vị hành chính cấp trên có quyền hướng dẫn nhưng không bổ nhiệm cấp dưới, mỗi cấp đều có quyền xét xử độc lập theo quy định của pháp luật.
[3] EUA. University Autonomy in Europe. http://www.university-autonomy.eu/ và một số tài liệu khác.
[4] “Secrets of Success”, The Economist, 5 September 2008.
[5] Laura Chirot, Ben Wilkinson. Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú: Hệ thống quản trị với cuộc tìm kiếm con đường xây dựng một trường đại học nghiên cứu đỉnh cao cho Việt Nam, năm 2009, tr. 26.
[6] Laura Chirot, Ben Wilkinson. Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú …, Tlđd, tr. 42 – 44.
[7] http://vi.wikipedia.org/wiki/Viện_khoa_học_và_công_nghệ_tiên_tiến_Hàn Quốc. Theo Laura Chirot và Ben Wilkinson, năm 2009, KAIST xếp hạng 7 châu Á và đứng vào tốp 100 trường ĐH hàng đầu thế giới (Laura Chirot, Ben Wilkinson. Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú …, Tlđd, tr. 48 – 49).
[8] Điều 60 Luật GD.
[9] Điều 41 Luật GD.
[10] Điều 54 Luật GD.
[11] Điều 81 Luật GD.
[12] Khoản 1 Điều 32 Luật GDĐH.
[13] Khoản 4 Điều 9 Luật GDĐH.
[14] Khoản 5 Điều 9 Luật GDĐH.
[15] Như trên.
[16] Như trên.
[17] Điều 31 Luật GDĐH .
[18] Điều 8 Luật GDĐH.
[19] Khoản 3 Điều 27 Luật GDĐH.
[20] Khoản 4 Điều 6 và khoản 1 Điều 20 Luật GDĐH.
[21] Điều 16 Luật GDĐH.
[22] Điều 18 Luật GDĐH .
[23] Điều 17 Luật GDĐH.
[24] Theo Laura Chirot và Ben Wilkinson, trong thực tế, vai trò quan trọng nhất của hội đồng quản trị ở Hoa Kỳ là tuyển dụng và sa thải hiệu trưởng, dựa trên việc đánh giá những quyết định mà người hiệu trưởng đưa ra có phù hợp với nỗ lực của nhà trường trong việc nâng cao chất lượng đào tạo và nghiên cứu hay không. Điều này đặc biệt quan trọng trong những năm đầu của một trường ĐH khi văn hóa của nhà trường và những cơ chế điều chỉnh nội bộ chưa thành nề nếp. (Laura Chirot, Ben Wilkinson. Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú …, Tlđd, tr. 27)
[25] Ở Hoa Kỳ, Anh, Pháp, Đức,… hội đồng trường bầu hiệu trưởng. Một số trường ĐH (như Đại học Nông nghiệp Quốc gia ở TP Toulouse, CH Pháp, còn quy định chủ tịch hội đồng trường phải là người ngoài trường).
[26] Điều 56 Luật GD: “Tổ chức Đảng Cộng sản Việt Nam trong nhà trường lãnh đạo nhà trường và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”.
[27] Báo cáo Kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về thành lập trường, đầu tư và đảm bảo chất lượng đào tạo đối với giáo dục đại học” của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội năm 2010
[28] Khoản 1 Điều 20 Luật GDĐH.
[29] Khoản 3 Điều 27 Luật GDĐH.
[30] Khoản 3 Điều 17 Luật GDĐH.
[31] Khoản 2 Điều 17 Luật GDĐH.
[32] Ban hành kèm theo Quyết định số 61/2009/QĐ-TTg ngày 17/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ; sửa đổi, bổ sung theo Quyết định số 63/2011/QĐ-TTg ngày 10/11/2011.
[33] TS Vũ Đức Vượng, một giáo sư ĐH từ Mỹ về dạy học ở trong nước cũng chia sẻ nhận xét này : “Trong giới trường tư, có những trường tự xưng là “phi lợi nhuận” nhưng trong thực tế hành xử không khác gì một công ty vì lợi nhuận thông thường […]Tuy nhiên, lợi nhuận mới chỉ là phần nổi của tảng băng; quan trọng hơn, và kiểm soát được lợi nhuận là quyền sở hữu và quyền quản trị nhà trường. Về khoản này, Luật Đại học của Việt Nam hiện nay lại khá rõ ràng: cổ đông là sở hữu chủ và hội đồng quản trị, do cổ đông bầu lên hay chỉ định, có toàn quyền điều hành nhà trường qua trung gian là hiệu trưởng và ban giám hiệu. Nói khác đi, một đại học tư hiện nay ở Việt Nam, hành xử như một “doanh nghiệp vì lợi nhuận”, dù đại học đó có tự xưng là “phi lợi nhuận” và các giảng viên, nhân viên từ cấp hiệu trưởng trở xuống đều là nhân viên của doanh nghiệp, như bất cứ ở một doanh nghiệp nào khác. ” (Báo VietNamNet 29/5/2014).
[34] Khoản 2 Điều 66 Luật GDĐH.
[35] Khoản 3 Điều 65 Luật GDĐH.
[36] Theo ông Hiệu trưởng Trường ĐH Ngoại thương, nếu như năm 2004, trường được ngân sách nhà nước cấp 7.155 triệu đồng thì đến năm 2008 trường chỉ còn 578 triệu đồng từ ngân sách nhà nước. Nguồn : Báo Dân Trí, 29/11/2011.
[37] Báo Dân Trí, 29/11/2011.
[38] Như trên. Tuy nhiên, theo phản ánh của báo Tiền phong, GS.TS Hoàng Văn Châu cho biết: Cuối năm 2013, Bộ GD-ĐT mời 4 trường góp ý đề án thí điểm tự chủ về tài chính, trong đó có một số điểm mới về tự chủ trong việc xác định học phí, hợp tác quốc tế, liên kết đào tạo,… Các trường có thể thu học phí cao lên gấp hai, ba lần mức thu phí quy định theo Nghị định 49 và tiền thu học phí không phải đưa vào kho bạc, mà có thể đưa vào ngân hàng thương mại để lấy lãi. (Hồ Thu. Luật Giáo dục đại học: Bộ vẫn bao sân? Báo Tiền phong,, 25/10/2013)
[39] Hồ Thu. Luật Giáo dục đại học: Bộ vẫn bao sân? Báo Tiền phong,, 25/10/2013.
[40] Ngay ở Trung Quốc hiện nay, người ta cũng đã khắc phục tình trạng này. Theo Jen, Lin-Liu, ở Khoa Toán ứng dụng ĐH Thanh Hoa, Thượng Hải chỉ có 1 trong số 21 giảng viên dưới 45 tuổi là người tốt nghiệp từ chính ĐH Thanh Hoa (“A Chinese University, Elite Once More” Chronicle of Higher Education 50, no.44 [2004]. Dẫn theo Laura Chirot, Ben Wilkinson. Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú …, Tlđd, tr. 39 ).
[41] Báo PetroTimes, 1/7/2014. Sẵn sàng cho kỳ thi đại học 2014; Đại học Văn hóa. 10 trường đại học, cao đẳng được tuyển sinh riêng, http://huc.edu.vn/chi-tiet/2236/10-truong-DH-CD-duoc-tuyen-sinh-rieng.html.
[42] Báo Giáo dục Việt Nam, 11/7/2014. Tuyển sinh riêng gặp trở ngại … làm đề.
[43] Ở nước Anh, Điều lệ Imperial College London nêu rõ nghĩa vụ cung cấp thông tin về thu nhập thường xuyên cho ba tổ chức quản trị có vai trò giám sát nhà trường, bao gồm một Hội đồng gồm 19 thành viên, chịu trách nhiệm về tài chính và định hướng chiến lược; một Ủy ban với những người đại diện cho lợi ích của cộng đồng của quốc gia và của quốc tế, nhằm tạo ra một diễn đàn để thảo luận về bất cứ vấn đề gì quan trọng đối với trường ĐH; và một Hội đồng Giảng viên nhằm điều chỉnh các hoạt động đào tạo trong trường. Còn ở Ấn Độ, mỗi IIT và IIM được giám sát bởi một hội đồng quản trị gồm các viên chức chính phủ địa phương và trung ương, đại diện doanh nghiệp, đại diện giảng viên, cán bộ quản lý của trường. Thông tin chi tiết về điều kiện tài chính của họ và những quyết định nội bộ được cung cấp cho các bên liên quan ngoài nhà trường. Mức độ minh bạch đáng kể này đã tạo ra sự ủng hộ của công chúng cho phép họ chống lại những áp lực làm giảm tiêu chuẩn. (Laura Chirot, Ben Wilkinson. Những nhân tố vô hình tạo nên sự ưu tú … tr. 26, 42).
[44] Nhiều trường săn đón, chào mời thí sinh bằng đủ mọi cách: “thưởng điểm, tặng tiền, cấp học bổng, thậm chí đến người giới thiệu, môi giới cũng được thưởng “tiền công” (!)” (Báo Tuổi Trẻ, 24/8/2011). Theo Hướng dẫn làm hồ sơ xét tuyển nguyện vọng 2 đại học, cao đẳng 2014, mức điểm dành cho thí sinh ngành thiết kế nội thất chỉ là 10, trong đó môn vẽ – khối V và môn hình họa – khối H đã được nhân hệ số 2. Như vậy, trung bình mỗi môn thi chỉ cần 2,5 điểm là đã trúng tuyển. Với thí sinh thuộc đối tượng và khu vực ưu tiên thì chỉ cần 7,5 điểm/3 môn trong đó đã nhân hệ số môn năng khiếu là đậu. Quy ra, điểm thi thật chỉ có 1,8 điểm/môn. (http://tuyensinhtructuyen.edu.vn/ts/15-diem-moi-mon-cung-vao-dai-hoc-1-4283.aspx).
CVD 