Treaty of San Francisco 1951 >>
Treaty with Japan resolves claims
Territorial and maritime disputes among Taiwan, China and several Southeast Asian countries are roiling the South China Sea region, with little prospect of resolution anytime soon. However, the current uneasy status quo may be tenable, so long as the parties embrace serious confidence-building measures through multilateral forums while maintaining effective deterrence vis-a-vis China and a commitment not to use offensive force.
OSAKA – Territorial and maritime disputes among China, Taiwan, and several Southeast Asian countries are roiling the South China Sea region, with little prospect of resolution anytime soon. But the current uneasy status quo may be tenable, so long as the parties embrace serious confidence-building measures through multilateral forums while maintaining effective deterrence vis-à-vis China and a commitment not to use offensive force.
Naturally, China is eager to exclude interference by extra-regional great powers, particularly the US, preferring bilateral negotiations with weaker regional claimants that it can more easily dominate. However, extra-regional powers cite the United Nations Convention on the Law of Sea — specifically, the freedom of navigation and the right of innocent passage — to justify their involvement.
Given that the South China Sea disputes stem from overlapping claims to “exclusive economic zones,” not open ocean, the UN convention is not entirely relevant.
However, another international agreement does provide some guidance for settling these disputes: the San Francisco Peace Treaty, which entered into force in 1952 and officially ended World War II in the Asia-Pacific region.
Under the treaty, Japan renounced its sovereignty claims over the Spratly Islands (Nansha Islands, 南沙群島) and the Paracel Islands (Xisha Islands, 西沙群島), but did not reassign them to any single country. As a result, these islands remain legally under the collective custody of the treaty’s 48 other parties — including two claimants to the islands, the Philippines and Vietnam.
China — then in the third year of former Chinese leaders Mao Zedong’s (毛澤東) rule — was not even invited to participate in the peace conference. Although Mao’s communists had clearly won the civil war and secured control of China, the conference organizers disagreed about which government — Mao’s People’s Republic of China (PRC) in Beijing, or former president Chiang Kai-shek’s (蔣介石) Republic of China (ROC) in Taipei — truly represented China. As a result, the PRC denies that it is legally bound by the treaty.
However, the treaty applies to the PRC indirectly through the ROC-Japan bilateral peace treaty of 1952, which was signed just hours before the San Francisco Treaty entered into effect and reaffirmed its terms — especially Japan’s renunciation of Taiwan.
Indeed, the San Francisco Treaty required that the ROC-Japan treaty be consistent with it, thereby preventing Japan from assigning in its treaty with the ROC any additional right or title to any country other than the parties to the San Francisco Treaty.
As a result, Japan is unable to recognize Taiwan as part of PRC sovereign territory.
To be sure, the San Francisco Treaty per se is not legally binding for the PRC. However, for Japan, the PRC has clearly succeeded the ROC in Taiwan, as demonstrated by the 1972 Japan-PRC Joint Communique, on the basis of which the bilateral Treaty of Peace and Friendship was concluded six years later.
When Japan shifted its diplomatic recognition from the ROC to the PRC, it recognized the latter as the “sole legal government of China.” Given that Japan was not recognizing China as a new state — international recognition of the Chinese state had existed without interruption since the ROC government emerged in 1912 — the PRC effectively accepted the rights and obligations of the previous government.
Moreover, Japan did not recognize Taiwan as part of China, on the grounds that doing so would infringe on its obligations under the San Francisco Treaty.
While Japan fully “understood” and “respected” the PRC’s declaration that Taiwan was an “inalienable” part of its territory, it did not recognize the claim in accordance with international law. The two countries simply agreed to disagree over Taiwan’s legal status. In other words, Japan renounced Taiwan without reassigning it.
To date, China has been silent about the implications of the San Francisco Treaty for its claims in the South China Sea. This may simply reflect a dearth of international legal expertise in this field or the state of China’s segmented, stove-piped policy communities. However, it could also stem from concerns that using the treaty’s legal reasoning, which conflicts with China’s stance on Taiwan, to resolve today’s territorial disputes would undermine its credibility and weaken its position.
If left unchecked, China may use the South China Sea disputes to gain effective hegemony over weaker claimants. All parties to the disputes, including China, can cite geographic and historical connections to the islands to back their claims, but none of them has solid legal title under the San Francisco Treaty.
The US and other extra-regional powers should take advantage of this fact, invoking their latent collective custody of the Spratly and the Paracel islands in accordance with the San Francisco Treaty, and internationalize separate bilateral diplomatic processes between China and regional claimants. The treaty’s parties could even hold a conference to deliberate on the matter. Given that it would exclude China, such a discussion alone would be a game changer.
Masahiro Matsumura is a professor of international politics at St. Andrew’s University (Momoyama Gakuin Daigaku) in Osaka, Japan.
Copyright: Project Syndicate
Hiệp ước San Francisco và tranh chấp Biển Đông
Nguồn: Masahiro Matsumura, “From San Francisco to the South China Sea”, Project Syndicate, 08/03/2013
Biên dịch: Trần Thị Ngọc Thúy | Hiệu đính: Phạm Trang Nhung
Những tranh chấp biển và lãnh thổ giữa Trung Quốc, Đài Loan và một số nước Đông Nam Á đang tạo ra nhiều bất ổn trong khu vực Biển Đông; với rất ít triển vọng rằng các vấn đề này sẽ được giải quyết trong thời gian sắp tới. Tuy nhiên, nguyên trạng dù khó khăn hiện nay sẽ vẫn có thể được duy trì miễn là các bên tranh chấp thực hiện các biện pháp xây dựng lòng tin thông qua các diễn đàn đa phương, đồng thời tiếp tục kiên trì những chính sách răn đe đối với Trung Quốc và cam kết không sử dụng vũ lực.
Dễ hiểu là Trung Quốc rất muốn loại bỏ sự can thiệp vào tranh chấp bởi các cường quốc ngoài khu vực, đặc biệt là Mỹ, và nước này thích đàm phán song phương với những bên tuyên bố chủ quyền yếu thế hơn trong khu vực vốn dễ bị áp đảo. Nhưng các cường quốc ngoài khu vực lại viện dẫn Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển, đặc biệt là điều khoản về tự do hàng hải và quyền qua lại vô hại, để biện luận cho việc can dự vào tranh chấp ở Biển Đông.
Do những tranh cãi về Biển Đông xuất phát từ những yêu sách đối với các vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn, chứ không phải vùng biển cả, nên việc áp dụng Công ước Liên Hợp Quốc (nhằm biện minh cho sự can thiệp) là không hoàn toàn phù hợp. Nhưng một thỏa thuận quốc tế khác có thể đưa ra vài gợi ý cho việc giải quyết các tranh chấp này, đó là Hiệp ước Hòa bình San Francisco, bắt đầu có hiệu lực vào năm 1952. Đây cũng là Hiệp ước chính thức đánh dấu sự kết thúc của Thế chiến II ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương.
Theo Hiệp ước, Nhật Bản từ bỏ những tuyên bố chủ quyền của mình đối với quần đảo Trường Sa (Spratly Islands) và Hoàng Sa (Paracel Islands), nhưng không nhượng lại hai quần đảo này cho bất cứ nước nào. Hậu quả là chúng nằm dưới sự giám hộ tập thể của 48 bên khác trong Hiệp ước, bao gồm cả Việt Nam và Phillipines – 2 quốc gia có tuyên bố chủ quyền đối với các quần đảo này.
Trung Quốc – vào thời điểm đó đang ở năm thứ 3 trong thời kỳ lãnh đạo của Mao Trạch Đông – thậm chí còn không được mời tham gia Hội nghị Hòa bình. Mặc dù Đảng Cộng sản của Mao rõ ràng đã giành chiến thắng trong cuộc nội chiến và duy trì được sự kiểm soát đối với Trung Hoa đại lục, những người chủ trì hội nghị vẫn không thể thống nhất trong việc xác định ai mới là chính quyền đại diện cho Trung Quốc – Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) của Mao ở Bắc Kinh hay Trung Hoa Dân quốc (ROC) của Tưởng Giới Thạch ở Đài Bắc. Vì lẽ đó, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa phủ nhận việc Trung Quốc bị ràng buộc bởi Hiệp ước San Francisco.
Song, Hiệp ước này lại có tính chất ràng buộc gián tiếp đối với Trung Quốc thông qua Hòa ước song phương giữa Nhật Bản và Trung Hoa Dân quốc được ký chỉ vài giờ trước khi Hiệp ước San Francisco có hiệu lực. Hòa ước này đã tái khẳng định các điều khoản của Hiệp ước Hòa bình San Francisco – đặc biệt là việc Nhật Bản từ bỏ chủ quyền đối với Đài Loan. Trên thực tế, Hiệp ước San Francisco yêu cầu Hòa ước song phương giữa Nhật Bản và Trung Hoa Dân quốc phải có nội dung nhất quán với nó. Vì vậy, trong Hòa ước này, Nhật Bản không thể trao cho bất cứ quốc gia nào khác ngoài các bên tham gia Hiệp ước San Francisco những quyền và danh nghĩa bổ sung. Bởi lẽ đó, Nhật Bản không thể công nhận Đài Loan là một phần lãnh thổ của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa.
Một điều chắc chắn là Hiệp ước San Francisco tự nó không có ràng buộc về mặt pháp lý đối với Trung Quốc. Tuy nhiên, đối với Nhật Bản, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa rõ ràng là bên kế thừa chủ quyền của Trung Hoa Dân quốc tại Đài Loan; điều này được thể hiện trong Thông cáo chung giữa Nhật Bản và Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 1972. Đây cũng chính là nền tảng của Hiệp ước Hòa bình và Hữu nghị song phương được ký kết 6 năm sau đó. Khi Nhật Bản chuyển sự công nhận ngoại giao từ Trung Hoa Dân quốc sang Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, họ thừa nhận rằng Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa là “chính quyền hợp pháp duy nhất của Trung Quốc”. Căn cứ vào việc Nhật Bản không công nhận Trung Quốc như một quốc gia mới – mà sự công nhận quốc tế đối với nhà nước Trung Quốc đã tồn tại không gián đoạn từ khi chính quyền Trung Hoa Dân quốc ra đời vào năm 1912 – nên Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đã chấp nhận các quyền và nghĩa vụ của chính quyền tiền nhiệm.
Hơn nữa, Nhật Bản không công nhận Đài Loan như là một phần của Trung Quốc vì điều đó sẽ vi phạm cam kết của Nhật Bản trong Hiệp ước San Francisco. Trong khi Nhật Bản hoàn toàn “hiểu” và “tôn trọng” tuyên bố của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa rằng Đài Loan là một phần lãnh thổ bất khả xâm phạm của Trung Quốc, họ lại không công nhận rằng tuyên bố này phù hợp với luật pháp quốc tế. Hai quốc gia đơn giản đồng ý rằng họ bất đồng quan điểm trong vấn đề tư cách pháp lý của Đài Loan. Nói cách khác, Nhật Bản từ bỏ chủ quyền đối với Đài Loan nhưng không trao chủ quyền này cho bất cứ một quốc gia nào khác.
Cho đến nay, Trung Quốc vẫn giữ im lặng trước những ảnh hưởng của Hiệp ước San Francisco đối với yêu sách của họ ở Biển Đông. Điều này đơn thuần phản ánh sự thiếu thốn trầm trọng chuyên gia về luật pháp quốc tế trong lĩnh vực này của Trung Quốc; hoặc tình trạng phân mảnh và phiến diện của cộng đồng hoạch định chính sách nước này. Nhưng sự im lặng này cũng có thể xuất phát từ lo ngại rằng việc sử dụng những lý lẽ trong Hiệp ước – thứ mâu thuẫn với quan điểm của Trung Quốc trong vấn đề Đài Loan – để giải quyết những tranh chấp lãnh thổ hiện nay có thể làm giảm uy tín và làm suy yếu lập trường của Trung Quốc.
Nếu không bị kiềm chế, Trung Quốc có thể sử dụng các tranh chấp ở Biển Đông để thiết lập bá quyền đối với các quốc gia yếu hơn ở khu vực này. Tất cả các bên tranh chấp, bao gồm cả Trung Quốc, đều có thể viện dẫn những liên kết về mặt địa lý và lịch sử đối với các quần đảo này để bảo vệ luận điểm của mình, nhưng không bên nào trong đó có danh nghĩa pháp lý vững chắc theo Hiệp ước San Francisco.
Mỹ và các cường quốc ngoài khu vực có thể tận dụng điểm này bằng cách viện dẫn quyền giám hộ tập thể ngầm của họ đối với Trường Sa và Hoàng Sa theo Hiệp ước San Francisco. Thông qua đó, họ có thể quốc tế hóa quá trình đàm phán song phương riêng rẽ giữa Trung Quốc và các nước yêu sách khác trong khu vực. Các bên tham gia Hiệp ước thậm chí còn có thể tổ chức một hội nghị để bàn về vấn đề này. Dựa vào thực tế rằng hội nghị này sẽ không có sự tham gia của Trung Quốc, chỉ một cuộc hội nghị như vậy thôi cũng có thể xoay chuyển hoàn toàn cục diện.
Masahiro Matsumura là Giáo sư chuyên ngành Chính trị quốc tế tại Đại học St. Andrew’s (Momoyama Gakuin Daigaku), Osaka.
Hình: Lãnh đạo các nước ký Hiệp ước San Francisco. Nguồn: Telegraph.
Copyright: Project Syndicate 2013 – From San Francisco to the South China Sea
CVD 