Cải cách quản lý tài khoá khi Việt Nam trở thành quốc gia thu nhập trung bình
Thách thức
Các chính sách và hoạt động quản lý tài khoá trong 20 năm qua đã cho phép sắp xếp thứ tự ưu tiên đối với chi tiêu của chính phủ trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam, đặc biệt là tại những địa bàn đặc biệt khó khăn.
Tuy nhiên, nhiều thách thức mới đã nổi lên trong đó có áp lực tài khoá do giảm nguồn thu ngân sách (từ 25% xuống 20% GDP trong giai đoạn 2009-2014), nợ tiềm tàng ngày càng tăng, nhiều khoản đầu tư lớn đòi hỏi phải lập kế hoạch trung hạn, tăng cường thẩm định, và thêm nhiều nguồn tài chính mới, nhu cầu về thông tin tài khoá tăng lên, ảnh hưởng đến xếp hạng kinh tế và tín dụng, hoạt động cung cấp dịch vụ công được phân cấp mạnh hơn (chi của địa phương chiếm hơn 50% trong tổng chi ngân sách), và yêu cầu đối với khu vực công phải hoạt động hiệu quả và có trách nhiệm giải trình lớn hơn.
Những thách thức này đòi hỏi phải cải cách để đảm bảo Ngân sách Nhà nước có thể theo kịp với nền kinh tế và nhu cầu về dịch vụ công đang thay đổi một cách nhanh chóng của Việt Nam. Mối quan tâm về chính sách và quản lý tài khoá đã tập trung nhiều hơn vào chất lượng và hiệu quả của chi ngân sách, nhằm đảm bảo tính bền vững tài khoá, và ngày càng nhiều thông tin được cung cấp để thúc đẩy tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Giải pháp
Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới đã chuẩn bị một loạt những thông tin nhất định để cung cấp cho các cuộc trao đổi về sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước. Những thông tin này được chuyển giao một cách sáng tạo để tối đa hóa tác động đối với quốc gia có thu nhập trung bình hiện đang được tư vấn từ nhiều nguồn. Phương pháp tiếp cận bao gồm:
1. Khảo sát cơ bản đối với các bên liên quan để thu thập được bằng chứng về nhu cầu thông tin tài khoá của khu vực tư nhân, các đối tác phát triển, các tổ chức xã hội dân sự và phương tiện truyền thông nhằm giúp cung cấp thông tin cho hoạt động thiết lập trật tự ưu tiên trong các cuộc cải cách về minh bạch tài khoá.
2. Nghiên cứu toàn diện về phân cấp tài khoá ở Việt Nam, trong đó có phân tích thực nghiệm chi tiết đối với những tác động đến sự phát triển của chính sách phân cấp tài khoá, và tìm hiểu biện pháp nhằm tăng cường kỷ luật ngân sách, phân phối nguồn lực công bằng, và nâng cao hiệu quả của chi ngân sách.
3. Giới thiệu kinh nghiệm quốc tế và thông lệ tốt liên quan đến những nội dung rất cụ thể và kỹ thuật trong các bản dự thảo của Luật Ngân sách Nhà nước.
4. Hợp tác giữa các đối tác và chính phủ trong việc phân tích chẩn đoán hệ thống và quy trình quản lý tài chính công, và tìm hiểu về chi tiêu công để xây dựng năng lực phân tích và thúc đẩy tính làm chủ của chính phủ để tạo ra được các sản phẩm phân tích.
5. Tổ chức cùng tham vấn về vấn đề ASA nêu trên với Bộ Tài chính, Ủy ban về các vấn đề ngân sách của Quốc hội, và các chính quyền địa phương để trao đổi quan điểm, cung cấp minh chứng và đạt được sự đồng thuận trong công cuộc cải cách.
Kết quả
Nhờ có hoạt động tư vấn chuyên môn đáng tin cậy của Ngân hàng Thế giới, kết hợp với sự tham gia với nhiều bên liên quan khác nhau, nhiều khuyến nghị được đề xuất sau khi tham gia vào PPFR đã được tiếp thu trong Luật sửa đổi, bổ sung (năm 2015), trong đó bao gồm rất nhiều điểm tiến bộ hơn so với đề xuất ban đầu. Những điểm nổi bật bao gồm:
• Tăng cường phân bổ chiến lược và bền vững tài khóa (thông qua việc áp dụng Khuôn khổ tài khoá và Khuôn khổ chi tiêu trung hạn).
• Mức độ toàn diện và minh bạch của ngân sách được nâng lên (với việc áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế khi đưa ra định nghĩa về cân đối ngân sách, cách thức phân loại được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hơn để cung cấp thông tin về chính sách ngân sách một cách minh bạch hơn, tài liệu về ngân sách toàn diện hơn trong đó nổi bật các liên kết giữa ngân sách nhà nước, các quỹ ngoài ngân sách và doanh nghiệp nhà nước).
• Tăng cường sự tham gia của người dân (thông qua việc lần đầu tiên công khai dự toán ngân sách, xây dựng và công bố một bản “ngân sách của công dân”).
• Tăng cường cách thức tổ chức và kỷ luật phân cấp tài khoá (thông qua những quy định tài khoá mới đối với tiền vay của địa phương, kiểm soát chặt hơn chi chuyển nguồn).
• Chú trọng hơn đến quản lý ngân sách dựa trên hiệu quả, đòi hỏi việc phân cấp mạnh hơn các yếu tố đầu vào phải đi đôi với gia tăng trách nhiệm và trách nhiệm giải trình đối với kết quả.
• Thúc đẩy quyền lập pháp và giám sát (đối với cả các chỉ tiêu tổng hợp tài chính trung hạn và mối quan hệ tài khoá giữa các cấp chính quyền, lẫn ngân sách hàng năm thông qua kế hoạch ngân sách được nới lỏng và thẩm tra bổ sung đối với khoản chênh lệch giữa số chi thực tế và dự toán ban đầu).
Sự hỗ trợ kịp thời và cụ thể dành cho Chính phủ trong việc thực hiện Đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA) và Đánh giá chi tiêu công (PER) lần đầu tiên trong 10 năm qua đã giúp thiết lập được:
• Phân tích chẩn đoán ban đầu về những điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống quản lý tài chính công tại Việt Nam và các quy trình để áp dụng khuôn khổ được quốc tế công nhận, cũng như khuyến nghị những ưu tiên cần cải cách.
• Phân tích thực nghiệm về việc thực hiện các chính sách và thể chế tài khoá để thúc đẩy tăng trưởng công bằng, đồng thời đảm bảo sự bền vững về tài khoá, cung cấp thông tin kịp thời cho các phản ứng chính sách về ngân sách trong 5 năm tiếp theo ở cả trung ương và địa phương.
• Nâng cao năng lực phân tích và tính làm chủ của Chính phủ trong công tác phân tích định kỳ.
Đóng góp của Nhóm Ngân hàng Thế giới
Hoạt động ASA được tài trợ bằng ngân sách của Ngân hàng Thế giới (khoảng 250.000 USD) và quỹ tín thác (khoảng 750.000 USD). Một nhóm các chuyên gia của Ngân hàng Thế giới đã chủ trì hoạt động ASA, phối hợp chặt chẽ với Bộ Tài chính, Ủy ban về các vấn đề ngân sách của Quốc hội, các đối tác phát triển, chính quyền địa phương và giới học thuật.
Các đối tác phát triển
Các đối tác phát triển đã góp phần tài trợ cho PPFR ASA gồm có Bộ phát triển quốc tế Anh (DFID) và Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT).
Trong thời gian tới
Nhiều khuyến nghị từ các hoạt động PPFR đã được thể chế hóa trong Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi, và có thể trong Nghị định sắp ban hành về cho vay lại của Chính phủ. Các quy định hướng dẫn chi tiết đang được dự thảo để đưa những văn bản pháp luật này đi vào hoạt động.
Các phân tích thực nghiệm đã giúp cung cấp thông tin cho các chính sách của chính phủ và chính phủ cũng mong muốn sử dụng nhiều hơn kết quả nghiên cứu làm bằng chứng để ra quyết định trong thời gian tới. Những nghiên cứu này cũng cung cấp thông tin cho hỗ trợ kỹ thuật, đối thoại chính sách, hoạt động tài trợ dự án cụ thể và chương trình cho vay chính sách phát triển trong tương lai của các đối tác phát triển với các cơ quan hành pháp và lập pháp ở cả cấp trung ương và địa phương.
Chính phủ dường như đã sẵn sàng để thực hiện một số khuyến nghị của Đánh giá chi tiêu công (PER) thông qua các biện pháp hợp nhất tài khoá, chính sách tài chính công và cải cách thể chế.
Quá trình tham gia và làm việc chung chặt chẽ với đối tác đã giúp các cán bộ và lãnh đạo của Chính phủ cũng như Quốc hội được tiếp cận nhiều hơn đến kiến thức và kinh nghiệm quốc tế, và tăng cường năng lực xây dựng và thực hiện chính sách của chính phủ.
Đối tượng hưởng lợi
Người hưởng lợi cuối cùng của Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi là những người dân Việt Nam nhờ tiếp cận đến các dịch vụ được cung cấp tốt hơn và thành tựu trong hoạt động xóa đói giảm nghèo, vốn là kết quả của việc quản lý ngân sách hiệu quả hơn.
Fiscal Management Reform for Middle-Income Vietnam
Challenge
Fiscal policy and management in the past 20 years have enabled prioritized government spending to deliver public services in Vietnam, particularly among the most disadvantaged.
However, new challenges have emerged including fiscal pressures from declining revenue (from 25 percent to 20 percent of GDP between 2009 and 2014), build up of contingent liabilities, larger investments requiring medium-term planning, more robust appraisal, and new sources of financing, increased demand for fiscal information that impacts on economic and credit ratings, increased decentralization of public service delivery (local spending is more than 50 percent of total), and greater demand for public sector performance and accountability.
These challenges have called for reforms to ensure that the State Budget can keep pace with Vietnam’s rapidly changing economy and service delivery needs. The attention of fiscal policy and management has turned much more towards quality and efficiency of spending, ensuring fiscal sustainability, and making more information available for transparency and accountability.
Approach
The Bank team prepared a series of targeted inputs to influence the debate on the amendment of the State Budget Law. These were delivered in innovative ways to maximize impact on a middle-income client that was receiving advice from numerous sources. The approach included:
1. Primary survey of stakeholders to get evidence on the demand for fiscal information from the private sector, development partners, civil society and the media to help inform prioritization of the fiscal transparency reforms.
2. Comprehensive study on fiscal decentralization in Vietnam, with detailed empirical analysis of the development impact of fiscal decentralization policies, and which measures could further improve budgetary discipline, equitable distribution of resources, and efficiency in government spending.
3. Bringing international experience and good practice on very specific and technical elements of the Budget Law revisions.
4. Joint analytical work with government counterparts on diagnosis of public finance management systems and processes, and public expenditures to build analytical capacity and promote ownership of analytical products.
5. Holding joint consultations anchored on the above ASA with the central Ministry of Finance, Parliamentary Committee on Budget Affairs, and sub-national authorities to exchange views, present evidence, and build consensus for reforms.
Results
The Bank’s trusted technical advice, combined with engagement across a wide range of stakeholders led to a large number of the recommendations from the PPFR engagement being adopted in the revised Law (2015), which was much more progressive compared to the original proposal. Highlights include:
• Strengthening strategic allocation and fiscal sustainability (through the adoption of the Medium-Term Fiscal and Expenditure Frameworks)
• Greater budget comprehensiveness and transparency (through the adoption of international standards in the definition of the budget balance, more standardized and unified budget classification to communicate budget policies more transparently, more comprehensive budget documentation which highlights the links between the budget and extra-budgetary funds and state-owned enterprises)
• Improving citizen’s engagement (through the first-ever disclosure of the budget proposal, preparation and disclosure of a “citizen’s budget”)
• Improving fiscal decentralization arrangements and discipline (through the new fiscal rules for local borrowing, more control over carry-over expenditures,)
• Stronger emphasis on performance-based budget management, requiring delegation of more authority over inputs to be acompanied by increased responsibility and accountability for results.
• Elevated legislature authority and oversight (both on the medium-term fiscal aggregates and inter-governmental fiscal relations and on the annual budget through the decompressed budget calendar and supplemental review of deviations from original budget).
Timely and hands-on support to the Government in its first Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) assessment and the first Public Expenditure Review in 10 years has helped to establish:
• A baseline diagnosis of the strengths and weaknesses Vietnam’s public finance management systems and processes following an internationally-recognized framework, suggesting priorities for reforms.
• Empirical analysis on the performance of fiscal policies and institutions in promoting equitable growth while ensuring fiscal sustainability, timely informing budgetary policy responses for the next five years at both central and local levels.
• Strengthened analytical capacity and ownership of the Government for more periodical analytical work.
Bank Group Contribution
The ASA work was funded out of Bank Budget (around $250,000) and trust fund resources (around $750,000). A team of World Bank specialists led the ASA, working closely with the Ministry of Finance, Parliamentary Committee on Budget Affairs, Development Partners, sub-national authorities and academia.
Partners
Development Partners that contributed to the funding of the PPFR ASA include: UK Department for International Development, Australian Department for Foreign Affairs and Trade.
Moving Forward
A large number of recommendations from PPFR work have been institutionalized in the revised State Budget Law, and likely in the new government decree on on-lending. Guiding regulations are being prepared to put these into operation.
The empirical analyses have helped to inform government’s policies and raise their willingness to use evidence for decision-making in the future. These also help inform future TA, policy dialogue, and specific project financing and development policy financing operations of the Development Partners with both the executive and legislature bodies at both central and local levels.
The government appears to be ready to implement a number of recommendations of the Public Expenditure Review (PER) through fiscal consolidation measures, public finance policies, and institutional reforms.
The processes of close engagement and joint work with the counterparts have helped to better expose staff and leaders of the Government and the National Assembly to international expertise and experience and strengthen their capacity in policy making and implementation.
Beneficiaries
The ultimate beneficiaries of the amended State Budget Law are the Vietnamese citizens through improved service delivery and poverty reduction that should result from better quality budget management.
CVD 