Độc quyền trong ngành điện và năng lượng: Giải pháp đề xuất

Bài viết được trích một phần từ bài báo Phát triển ngành Năng Lượng Việt Nam: Góc nhìn chiến lược

Vấn đề độc quyền

Nghị quyết số 55-NQ/TW của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (ngày 11/02/2020) khẳng định rằng:  Phát triển năng lượng quốc gia phải phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xu thế hội nhập quốc tế; nhanh chóng xây dựng thị trường năng lượng đồng bộ, cạnh tranh, minh bạch, đa dạng hoá hình thức sở hữu và phương thức kinh doanh; áp dụng giá thị trường đối với mọi loại hình năng lượng. Khuyến khích và tạo mọi điều kiện thuận lợi để các thành phần kinh tế, đặc biệt là kinh tế tư nhân tham gia phát triển năng lượng; kiên quyết loại bỏ mọi biểu hiện bao cấp, độc quyền, cạnh tranh không bình đẳng, thiếu minh bạch trong ngành năng lượng. [153]

Bộ Chính trị ra quy định như vậy vì đặc điểm nổi trội nhất của cơ chế năng lượng tại Việt Nam là  Nhà nước giữ độc quyền trong (1) hoạt động truyền tải, (2) điều tiết hệ thống điện quốc gia, (3) xây dựng và vận hành các nhà máy điện lớn [154]. Điều khoản độc quyền này có lẽ là rào cản lớn nhất cho việc cải tiến ngành năng lượng của Việt Nam.

Tại Việt Nam hiện nay, ngoài một số nhà cung cấp nhỏ, có ít nhất ba cơ quan lớn trong lĩnh vực năng lượng, đó là: Điện lực Việt Nam, PV Power (Tổng công ty điện lực dầu khí Việt Nam), và TKV (Tập đoàn công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam, hay còn gọi là VINACOMIN). Hãy giả sử rằng không tồn tại cơ chế độc quyền trong sản xuất điện (mặc dù cả ba công ty kể trên đều thuộc sở hữu nhà nước và cũng không có bằng chứng nào cho thấy có sự cạnh tranh giữa ba công ty này).

Ngoài ra, về mặt kỹ thuật, việc Nhà nước điều tiết hệ thống điện quốc gia là hoàn toàn hợp lý. Chúng ta đang giả định rằng, theo truyền thống, mỗi hệ thống cần một bên nắm vai trò điều tiết toàn bộ hệ thống, và việc chính phủ nên là người điều tiết hệ thống quốc gia là một điều hợp lý. Tuy nhiên, nếu công nghệ tiên tiến tới mức độ mà tất cả các nhà sản xuất điện – nhà nước và tư nhân – đều có thể tham gia vào một hệ thống điều phối chung, thì câu chuyện hiện tại của chúng ta về độc quyền truyền tải điện sẽ khác đi, nghĩa là việc điều tiết hệ thống có thể được áp dụng như nhau đối với tất cả các bên – nhà nước và tư nhân.

Hãy thử đơn giản hoá vấn đề bằng cách chỉ tập trung vào cơ chế độc quyền trong truyền tải điện.

Cơ sở duy nhất cho việc độc quyền này là an ninh quốc gia.  Hệ thống truyền tải điện quốc gia là hệ thống mang tính xương sống và huyết mạch của hệ thống điện quốc gia, đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc đảm bảo an ninh năng lượng và an ninh quốc gia. [155]

Tuy nhiên, không ai giải thích được tại sao chính phủ phải giữ độc quyền trong vận hành lưới điện quốc gia và các nhà máy điện lớn chỉ vì chúng quan trọng đối với an ninh quốc gia.

Hiểu biết thông thường lẫn các nghiên cứu đáng tin cậy đều cho chúng ta thấy rằng một hệ thống tập trung như lưới điện quốc gia cực kỳ dễ bị tấn công. Nếu  xương sống  bị nứt, nhiều khả năng toàn bộ quốc gia hoặc một phần lớn đất nước sẽ bị tê liệt. Các biện pháp đảm bảo an toàn sẽ yêu cầu hệ thống được phân cấp thành nhiều yếu tố nhỏ hơn – nhiều nhà máy điện và lưới điện cục bộ phân tán trên khắp đất nước – và kết nối với nhau thành một mạng lưới thông minh và hài hòa. An ninh quốc gia đòi hỏi lưới điện quốc gia (và các nhà máy sản xuất điện) phải nằm phân tán trong cả nước, không tập trung thành một hệ thống khổng lồ duy nhất.

Một cơ chế độc quyền được bảo vệ bởi luật là điều tệ nhất có thể xảy ra đối với một nền kinh tế. Kể cả khi không được luật pháp bảo hộ, EVN (Điện lực Việt Nam) vốn dĩ đã nắm giữ vai trò độc quyền tự nhiên (natural monopoly), điều này có từ sự phát triển truyền thống của ngành năng lượng trên toàn thế giới.[156] Dùng luật pháp để bảo vệ thêm cho cơ chế độc quyền tự nhiên này không chỉ không cần thiết, mà còn gây hại cho nền kinh tế – bởi vì luật này loại bỏ tất cả các cơ hội có thể thúc đẩy đầu tư tư nhân và do đó, cạnh tranh trong ngành năng lượng, trong trường hợp các điều kiện kinh tế mới hoặc công nghệ mới cho phép cạnh tranh. Không có cạnh tranh thì ngành năng lượng đơn giản không thể phát triển được.

Cho phép cạnh tranh cũng có nghĩa là chính phủ sẽ dành nhiều thời gian hơn cho việc điều chỉnh và điều tiết, do đó để lại hoạt động kinh doanh cho các doanh nghiệp tư nhân. Cho đến nay, hầu hết mọi kế hoạch đầu tư trong lĩnh vực năng lượng đều phải đối mặt với các kế hoạch, quy định, giấy phép, phê duyệt của nhà nước và phần lớn đều cần có chữ ký của Thủ tướng, do đó thời gian bỏ ra thì nhiều nhưng tiến độ không đạt được bao nhiêu. Điều này vô cùng kém hiệu quả cho chính phủ. Cũng như không phải là một môi trường hấp dẫn cho các nhà đầu tư tư nhân. Cấu trúc pháp lý nên cho phép các doanh nghiệp tư nhân kinh doanh và cạnh tranh, thị trường tự điều chỉnh và chính phủ đóng vai trò trọng tài điều tiết cạnh tranh, với rất ít các quy định điều lệ miễn là điều kiện thị trường có thể cho phép.

Khi một nhà đầu tư tư nhân được phép xây dựng nhà máy năng lượng mặt trời hoặc năng lượng gió rồi bán điện trực tiếp cho người tiêu dùng, và xây dựng một mạng lưới truyền tải điện địa phương để phục vụ khách hàng, có thể đó chỉ là một lưới điện rất nhỏ ở cấp độ khu vực, nhưng việc này cũng sẽ mang đến một sự cạnh tranh nhỏ – ngay trong lưới điện cục bộ đó – giữa nhà đầu tư tư nhân và EVN. Ngay cả khi EVN không hề có hoạt động nào  ở địa phương này, sự tồn tại của EVN vốn đã tạo ra sự  cạnh tranh tiềm năng [157] cho bất kỳ công ty nào muốn tăng giá đến mức vô lý về mặt kinh tế.

Trên thực tế, một nhà đầu tư tư nhân có thể muốn có một lưới điện nhỏ độc lập tại địa phương, và đồng thời truyền một số điện của mình qua lưới điện quốc gia của Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia (EVNNPT) để phục vụ những khách hàng ở xa. Dù hoạt động độc lập, hoặc kết nối với lưới điện quốc gia, hoặc cả hai, các lưới điện địa phương này sẽ giúp tăng công suất năng lượng cho cả nước, đảm bảo an ninh hơn cho mạng lưới năng lượng quốc gia, và mang lại cạnh tranh nhiều hơn cho thị trường điện. Cạnh tranh thường làm tăng chất lượng và giảm giá sản phẩm và dịch vụ.

Việc cho phép các nhà đầu tư tư nhân sản xuất và truyền tải điện trên đường dây của chính họ không cho thấy có mối nguy hiểm nào đáng kể.[158] Nhiều nhà đầu tư tư nhân trong số này sẽ tiếp tục dựa vào EVNNPT để truyền tải điện, bởi vì đó là cách tốt nhất để cung cấp điện cho một khoảng cách rất dài hoặc một khu vực rất rộng. Tuy nhiên, việc chính phủ cho phép các doanh nghiệp xây dựng nhà máy sản xuất của riêng họ và hệ thống truyền tải điện sẽ là bước tiến lớn đầu tiên đưa cạnh tranh vào ngành năng lượng ở mức có thể quản lý được.

– Một thay đổi cấu trúc rõ ràng khác để tạo ra sự cạnh tranh trong lĩnh vực năng lượng là tách EVNNPT (đơn vị truyền tải điện) hoàn toàn khỏi EVN, và chỉ để EVN hoạt động như một công ty sản xuất điện. Tách truyền tải ra khỏi sản xuất điện cho phép thúc đẩy cạnh tranh. Thứ nhất, việc chia tách này giúp chấm dứt tất cả các khoản trợ cấp chéo giữa EVN và EVNNPT, từ đó mỗi đơn vị sẽ hoạt động theo đúng với các nguyên tắc thị trường hơn. Thứ hai, khi EVNNPT hoạt động độc lập và riêng biệt, đơn vị này sẽ không có sự phân biệt đối xử với tất cả các nhà sản xuất điện, bao gồm EVN và tất cả các công ty khác. Điều đó sẽ giúp tất cả các công ty cạnh tranh trên một nền tảng bình đẳng.

Khi mà việc sản xuất và truyền tải điện còn nằm trong tay một nhà độc quyền duy nhất, khi đó cạnh tranh không thể phát triển.

– Một thay đổi cơ cấu khác có thể được thực hiện nếu chính phủ mong muốn là tách 10 công ty con khác của EVN ra khỏi đơn vị này, và cho phép các công ty con này hoạt động như các nhà sản xuất và truyền tải điện độc lập.

Sau khi tách ra, rõ ràng EVN vẫn là nhà sản xuất điện chiếm ưu thế nhất và EVNNPT là công ty truyền tải điện chiếm ưu thế nhất. Dù vậy, cạnh tranh vẫn có cơ hội tăng trưởng ổn định.

Cạnh tranh sẽ không xoá đi các quy định. mà đơn giản là nền kinh tế đòi hỏi một cách thức điều tiết thị trường khác hơn, tinh vi hơn và hiệu quả hơn. Và chính phủ sẽ có đủ thời gian để theo dõi các điều kiện thị trường mới để thiết kế các quy định cho phù hợp.[159]

Ví dụ gần đây, Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp tuyên bố rằng họ có thể bán một số nhà máy điện mà EVN xây dựng sau khi các nhà máy này bước vào giai đoạn vận hành, để đảm bảo mức độ an toàn cho các khoản nợ công và thu thập vốn cho các dự án mới.[160] Đây là một dấu hiệu rất đáng khích lệ đối với việc đưa chính phủ ra khỏi hoạt động kinh doanh, thay vào đó tham gia nhiều hơn vào công tác quản lý cạnh tranh.

Giải pháp đề xuất cho vấn đề độc quyền

Có ba việc dễ làm mà chính phủ có thể thực hiện ngay lập tức để tạo điều kiện cho cạnh tranh phát triển trong ngành năng lượng:

  1. Thay đổi Luật Điện lực bằng cách bỏ điều khoản độc quyền trong Mục 4 (2). Theo đó, cho phép các nhà đầu tư tư nhân sản xuất và truyền tải điện, cũng như kết nối các mạng truyền dẫn của họ với lưới điện quốc gia của EVNNPT.

Việc để các nhà đầu tư tư nhân xây dựng đường dây truyền tải của riêng họ để tăng thêm sức mạnh và công suất cho toàn bộ mạng lưới truyền tải quốc gia đang trở nên cấp bách hơn khi báo cáo của Ban Chỉ đạo Quốc gia về Phát triển điện lực [161] về tình trạng đầu tư phát triển lưới điện đề cập như sau:  Từ năm 2016 đến nay, EVN đã hoàn thành 160 công trình lưới điện 500-220kV. Tuy nhiên, việc xây dựng đường dây gặp nhiều [khó khăn] trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, đồng thời phải điều chỉnh một số đoạn tuyến đường dây do chồng lấn với các qui hoạch chi tiết tại địa phương.[162]

  1. Chia tách quyền sở hữu của EVN (đơn vị sản xuất điện) và EVNNPT (đơn vị truyền tải điện), để tạo ra hai thực thể hoàn toàn riêng biệt. Sự phân tách theo chiều dọc này sẽ ngăn chặn việc trợ cấp chéo giữa hai thực thể này, cho phép cạnh tranh được phát triển trong cả sản xuất điện và truyền tải điện, và đảm bảo rằng giá điện sẽ phù hợp hơn với điều kiện thị trường thực tế. Sau đó, EVN và EVNNPT sẽ có thể kiểm tra và cân bằng quyền lực lẫn nhau, vì lợi ích của người tiêu dùng và thị trường, và tất cả các nhà sản xuất và truyền tải điện có thể được đối xử bình đẳng như nhau.

3. Chia tách 10 công ty con khác của EVN để thành lập các công ty năng lượng độc lập, cho phép các đơn vị này mở rộng kinh doanh cả sản xuất và truyền tải năng lượng (hoặc cấp vốn) và do đó, loại bỏ trợ cấp chéo giữa các đơn vị này và EVN, đồng thời tăng cường cạnh tranh trong thị trường năng lượng quốc gia.

Ngoài ra, chính phủ có thể sử dụng sự nhạy bén trong kinh doanh của các nhà đầu tư tư nhân bằng cách không sử dụng các quy hoạch từ chính phủ trung ương để ngăn chặn các khoản đầu tư tiềm năng, với các lý do như:  “Xin lỗi, chúng tôi không có dự án như vậy cho tỉnh của mình ,  hoặc  Xin lỗi, quy hoạch nào đó đã có đơn vị khác thực hiện rồi”.  Hơn nữa, sự tồn tại của các quy hoạch từ chính phủ và những nỗ lực của các đơn vị  thâu tóm  các dự án này có thể tạo ra một  thị trường dự án, mà trong đó một công ty cố gắng xin giấy đăng ký / giấy phép cho một dự án nào đó, sau đó bán lại giấy đăng ký / giấy phép này cho các công ty khác, việc làm này bóp nghẹt sự sáng tạo của các nhà đầu tư bằng cách không cho họ cơ hội đầu tư khi họ thấy dự án phù hợp (và dự án không nằm trong quy hoạch của chính phủ trung ương).[163]

Chính phủ nên tạo ra một thị trường năng lượng năng động bằng cách cho phép cạnh tranh tư nhân, và khuyến khích các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài lớn, đầu tư vào thị trường năng lượng Việt Nam, và không bị sa lầy vào các quy hoạch là điển hình của các nền kinh tế kế hoạch tập trung.

T.S Đào Thu Hằng

*Hoàn thành với sự góp ý chuyên môn của Luật Sư .T.S luật Trần Đình Hoành và Luật sư Ngô Quỳnh Linh,

Xem toàn bộ bài viết tại đây Phát triển ngành Năng Lượng Việt Nam: Góc nhìn chiến lược

Bài liên quan:

>> Các mô hình điều tiết trong ngành điện: Ai làm gì và vì sao

>> Giá điện bán lẻ: Đã đến lúc bóc tách

>> Tự do hoá thị trường điện Châu Âu: nửa ly nước đầy

1 bình luận về “Độc quyền trong ngành điện và năng lượng: Giải pháp đề xuất

Trả lời

Điền thông tin vào ô dưới đây hoặc nhấn vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s