Kinh tế sòng bạc: Kẻ được người mất khi hợp pháp hoá đánh bạc (P1)

English: The economic winners and losers of legalized gambling 

> Bài liên quan:  Mở sòng bạc casino, thêm việc làm Nhưng cũng tạo ra tội phạm, gây phá sản và thậm chí tự tử – Nghiên cứu đã chỉ ra

P2 – Kinh tế sòng bạc: Kẻ được người mất khi hợp pháp hoá đánh bạc

TÓM TẮT

Nghiên cứu này xem xét vai trò của chính phủ trong việc hợp pháp hoá đánh bạc và đề cập đến những vấn đề lớn liên quan tới bất kì phân tích có tính quy chuẩn nào về vai trò cần thiết của chính phủ. Cụ thể, bài viết nghiên cứu các bằng chứng chỉ ra “kẻ được” và “người mất” về mặt kinh tế liên quan tới ba khu vực lớn nhất của ngành công nghiệp đánh bạc: các sòng bạc thương mại, xổ số nhà nước, và các sòng bạc của người Mỹ bản địa. Bài viết cũng thảo luận về công nghiệp đánh bạc qua internet đang phát triển. Bên cạnh việc xem xét các tài liệu và chứng cứ, bài viết đưa ra các câu hỏi liên quan và những vấn đề chính sách chưa được bàn luận đủ trong các tài liệu kinh tế học.

Tác giả: Melissa S. Kearney
Andrew W. Mellon Chương trình nghiên cứu kinh tế Viện 
 Brookings,1775 Massachusetts Avenue, NW Washington, DC 20036
and NBER mkearney@brookings.edu

GIỚI THIỆU

Trong ba thập kỉ qua, đánh bạc hợp pháp ở Hoa Kì đã phát triển từ một hoạt động bị giới hạn trở thành một hoạt động cực kì phổ biến. Đánh bạc theo một vài cách thức nhất định giờ đây đã hợp pháp ở tất cả các bang trừ Hawaii và Utah. Dữ liệu của Gallup từ năm 2004 chỉ ra rằng cứ hai trong ba người Mỹ có tham gia một loại hình cờ bạc nào đó trong vòng 12 tháng qua, với xổ số quốc gia là hình thức phổ biến nhất. Và đánh bạc hợp pháp tiếp tục phát triển về mặt số lượng và độ phổ biến, và một vài kiểu trò chơi đã được giới thiệu và lan rộng, có nhiều tranh luận của công chúng về chi phí và lợi ích của lĩnh vực kinh tế này.

Đánh bạc vẫn luôn được xem là khác biệt so với các lĩnh vực khác của nền kinh tế. Không giống như với các ngành công nghiệp trong đó thị trường là yếu tố quyết định chủ đạo về cung và cầu, các quyết định của chính phủ quyết định phần lớn quy mô và cách thức của lĩnh vực đánh bạc hợp pháp ở Mỹ. Chẳng hạn, ở mọi bang đã hợp pháp hóa đánh bạc bằng xổ số, chính quyền tuyên bố chính quyền là nhà cung cấp độc quyền. Đối với một số loại hình cờ bạc khác, chính phủ liên bang, tiểu bang và địa phương quyết định các kiểu đánh bạc được phép và số lượng, địa điểm, quy mô được thành lập.

Một giải thích cho quan điểm này và lịch sử đánh bạc là sự phản đối về mặt đạo đức khi cho rằng cờ bạc như một hình thức giải trí hợp pháp. Một quan ngại khác là đánh bạc không được kiểm soát sẽ tạo ra tác động tiêu cực đến xã hội. Các tác động bao gồm cả những hậu quả tiêu cực đối với chính những người chơi cờ bạc – ví dụ, thiệt hại về tài chính và mất mát cho gia đình do nghiện cờ bạc – và những tác hại tiêu cực áp lên xã hội như gia tăng tội phạm.

Ở phía bên kia của cuộc tranh luận, những người ủng hộ đánh bạc hợp pháp ghi nhận những gia tăng phúc lợi tiêu dùng đối với những người thích đánh bạc và tham gia “có trách nhiệm”. Những người ủng hộ sòng bạc chỉ ra những lợi ích kinh tế tiềm năng, bao gồm tạo việc làm và phát triển sự nghiệp. Các chính trị gia ủng hộ mở rộng hoạt động đánh bạc nhắm đến tiềm năng thu về ngân sách cho chính quyền tiểu bang và địa phương bằng xổ số nhà nước và đánh thuế thu nhập của sòng bạc.

Tổng doanh thu từ đánh bạc hợp pháp đạt mức cao kỷ lục 72,9 tỷ USD trong năm 2003. Hơn 80% số này đến từ các sòng bạc thương mại, sòng bạc của người Mỹ bản địa và xổ số nhà nước. Hình 1 cho biết tổng doanh thu đánh bạc năm 2003. Các sòng bạc thương mại mang về 28,7 tỷ USD (chiếm 36,5%); xổ số nhà nước đạt 19,9 tỷ USD (25,4%); và các sòng bạc người Mỹ bản địa thu về 16,8 tỷ đô la (21%). Đánh bạc trên internet đã tạo ra 5,7 tỷ USD trong tổng doanh thu. Số tiền 7,4 tỷ đô la còn lại thu về từ các trò cá cược pari-mutuel, trò chơi từ thiện, lô tô từ thiện, phòng chơi bài và đánh cá ngựa hợp pháp. Hình 2 chỉ ra tỷ lệ đánh bạc ghi nhận được trong số người Mỹ trưởng thành tham gia Cuộc thăm dò lối sống Gallup hàng năm tiến hành vào tháng 12 năm 2003. Khoảng một nửa số người Mỹ cho biết đã mua vé số trong vòng 12 tháng qua. Một phần ba (số người được khảo sát) đã đến sòng bạc trong vòng 12 tháng qua, làm cho nó trở thành hình thức kiếm tiền may rủi hợp pháp phổ biến thứ hai.

Mỗi ngành công nghiệp cờ bạc có một lịch sử và cấu trúc pháp lý riêng biệt. Một vài vấn đề chính sách là như nhau đối với tất cả các hoạt động trong lĩnh vực này, trong khi một số khác chỉ gặp phải trong từng hình thức đánh bạc cụ thể. Bài viết này cố gắng xác định và thảo luận từ góc nhìn kinh tế về “kẻ được” và “người mất” liên quan đến ba phân khúc lớn nhất của lĩnh vực đánh bạc hợp pháp: sòng bạc thương mại, sòng bạc của bộ lạc người Mỹ bản địa và xổ số nhà nước. Bài báo thảo luận các bằng chứng từ nghiên cứu gần đây đồng thời chỉ ra các điểm liên quan đến việc hiện vẫn còn nhiều điều không chắc chắn. Bài báo cũng thảo luận về một phân khúc tương đối mới và phát triển nhanh chóng của ngành: cờ bạc trên internet. Phần thảo luận cuối này đặt ra nhiều câu hỏi hơn là câu trả lời, vì đến nay hầu như không có nghiên cứu kinh tế nào cho lĩnh vực mới này trong nền kinh tế.

CÁC SÒNG BẠC – CASINOS

Trước năm 1978, không có sòng bạc hợp pháp nào ở Hoa Kỳ ngoài Nevada. Năm 1990, thành phố Atlantic City, bang New Jersey trở thành nơi thứ hai duy nhất có quyền hạn pháp lý trong nước được cấp phép cho sòng bạc. Đến năm 2003, các sòng bạc hoạt động hợp pháp tại 37 tiểu bang. Có 391 sòng bạc thương mại hoạt động ở 15 tiểu bang và thêm 356 sòng bạc người Mỹ bản địa điều hành bởi 222 bộ lạc, ở 30 tiểu bang. Bảng 1 liệt kê số lượng sòng bạc thương mại và sòng bạc người Mỹ bản địa theo tiểu bang.

Tổng doanh thu từ sòng bạc trong năm 2003 đạt 28,7 triệu USD, không bao gồm sòng bạc bộ lạc người Mỹ bản địa. Điều này thể hiện mức tăng gấp ba lần kể từ năm 1990, khi doanh thu sòng bạc đạt 8,7 tỷ USD. Sòng bạc của người Mỹ bản địa, hay người da đỏ, được điều hành bởi các bộ tộc có chủ quyền thường được miễn nhiều yêu cầu và thuế áp đặt cho các chủ doanh nghiệp truyền thống. Họ đóng góp thêm 16,2 tỷ đô la trong năm 2003. Sự tăng trưởng nhanh chóng trong khu vực này thật đáng chú ý, vì chỉ một số ít các bộ lạc vận hành cơ sở trò chơi 20 năm trước. Các bộ lạc đã mở cửa để đặt chỗ cho các trò chơi khác nhau vào cuối những năm 1970 và tiếp tục mở các cơ sở và/hoặc mở rộng hoạt động hiện tại trong những năm 1980. Các cơ sở này thường hoạt động trong sự bất ổn pháp lý đáng kể và những trận chiến pháp lý với nhà nước.

Năm 1988, Quốc hội đã thông qua Đạo luật quy định về trò chơi của người da đỏ (Indian Gaming Regulatory Act – IGRA) qua đó duy trì quyền làm chủ của các bộ tộc về sự phát triển của chính họ, nhưng cũng công nhận các quyền điều hành có giới hạn từ phía các tiểu bang. IGRA định nghĩa ba loại cờ bạc.

Loại I bao gồm các trò chơi truyền thống của thổ dân, qua đó các tiểu bang không có thẩm quyền.

Các trò chơi loại II bao gồm chơi lô tô và hợp pháp miễn là “những trò chơi thổ dân đó nằm trong một tiểu bang cho phép các chơi như vậy vì bất kỳ mục đích nào của bất kỳ người nào, tổ chức hay thể chế nào” và có thể được giám sát bởi cả các bộ lạc và Ủy ban trò chơi thổ dân quốc gia.

Cờ bạc loại III bao gồm tất cả các hình thức đánh bạc khác, bao gồm các trò chơi trên bàn và máy đánh bạc. IGRA quy định rằng các bộ lạc chỉ có thể cung cấp các trò chơi cấp III khi các tiểu bang cho phép các trò chơi này ở nơi khác trong tiểu bang. Do đó, ví dụ như, bất kỳ bộ lạc nào ở Nevada đều đủ điều kiện để điều hành một sòng bạc đầy đủ quy mô.

Có các nhóm cử tri hoạt động tích cực ở cả hai phía trong các tranh luận về sòng bạc. Những người ủng hộ trích dẫn nhu cầu đánh bạc “dồn nén” hiển hiện trong những người Mỹ trưởng thành, ghi nhận sự gia tăng tham gia cờ bạc đáng chú ý phát triển cùng với sự sẵn có của các sòng bạc. Ngoài việc tăng tiện ích tiêu dùng này, những người ủng hộ cũng lưu ý những lợi ích kinh tế tiềm năng như tạo việc làm và phát triển kinh tế. Báo cáo của ngành công nghiệp năm 2004 về đánh bạc trong thổ dân cho thấy rằng các cơ sở trò chơi của người da đỏ đã trực tiếp hỗ trợ 240.000 việc làm trong năm 2003, chi trả 7,9 tỷ USD tiền lương. Những người ủng hộ sòng bạc bản địa Mỹ đặc biệt chú ý đến tiềm năng cải thiện kinh tế trong số các nhóm dân số.

Mặt khác, những người phản đối dự đoán doanh số “không thể ổn định” từ các lĩnh vực kinh doanh cạnh tranh. Những người phản đối cũng lo lắng về chi phí xã hội tiềm ẩn, bao gồm tội phạm gia tăng và các hành vi khác. Nói thêm về việc sòng bạc khuyến khích tệ nạn (nghiện) cờ bạc, chúng có thể dẫn tới việc tăng tỷ lệ phá sản, tự tử và các vấn đề gia đình. Một hướng phản đối nữa thường được nêu ra bởi các cơ quan lập pháp bang, là việc mở các sòng bạc trong một tiểu bang sẽ làm giảm doanh thu xổ số nhà nước.

(Còn nữa)

Dịch bởi Đào Thu Hiền