Tự do hóa thị trường điện châu Âu: một nửa ly nước đầy

English: Liberalisation of the European electricity markets: a glass half full

Năm 2016, châu Âu kỷ niệm 20 năm lần đầu tiên tự do hóa thị trường điện. Chúng ta có thể rút ra kết luận gì từ hai thập kỷ tự do hóa này? Một số nhà quan sát, kể cả những người danh tiếng, [1] cho rằng thử nghiệm này là một thất bại. Thường xuyên, các hội nghị được tổ chức tại Brussels hoặc các thủ đô khác nhau để thảo luận các cải cách mới được coi là cần thiết để cứu ngành điện châu Âu. Ủy ban châu Âu đề xuất những thay đổi sau khi tư vấn cho các bên tham gia thị trường. [2]

Bài viết này đứng ở một khía cạnh lạc quan hơn: tự do hóa của ngành điện châu Âu đã hoàn thành hầu hết các mục tiêu ban đầu. Phải thừa nhận rằng, cải thiện có thể và nên được thực hiện, nhưng chúng ta đã đi một chặng đường dài. Vậy nên, ly nước đầy một nửa. Trong khi nghi ngờ về sự thành công của việc sáp nhập châu Âu, ngành công nghiệp điện cung cấp cho chúng ta cơ sở để có được sự hài lòng.

1. Các mục tiêu ban đầu của tự do hóa ngành công nghiệp điện châu Âu

Các sáng lập viên của Liên minh châu Âu đã có một ý tưởng đơn giản tâm niệm: làm mạnh mối quan hệ giữa các nước châu Âu để chiến tranh không thể xảy ra. Họ tin rằng – có lẽ quá lạc quan – hợp nhất kinh tế chắc chắn sẽ dẫn đến hợp nhất chính trị, nói cách khác là xây dựng một liên bang châu Âu. Dần dần, mọi ngành công nghiệp đều được tích hợp vào thị trường chung. Năm 1952, thép và than là ngành đầu tiên với sự ra đời cộng đồng than thép Châu Âu (European Coal and Steel Community), tiếp theo là công nghiệp năng lượng nguyên tử với Euratom – Cộng đồng Năng lượng nguyên tử châu Âu (European Atomic Energy Community) vào năm 1957. [3] Vào cuối những năm 1990, có ngành khí đốt tự nhiên và sự trở lại của ngành điện lần lượt tham gia vào thị trường chung. Mục đích của tự do hóa rất đơn giản: góp phần mang lại hòa bình cho lục địa bằng cách tạo ra một thị trường châu Âu chung cho ngành điện cho phép bất kỳ người tiêu dùng nào mua điện từ bất kỳ nhà sản xuất nào, bất kể họ ở đâu trong EU.

2. Những khó khăn của tự do hóa

Những khó khăn cần vượt qua để tự do hóa ngành công nghiệp điện là rất lớn.

Khó khăn đầu tiên là tính biểu tượng. Cung cấp điện cho các thị trấn, nhà máy và nông thôn có lẽ là thành tựu công nghệ lớn nhất của thế kỷ 20. Điện là trung tâm của các nền kinh tế phát triển và các nước đang phát triển cho mơ ước về điện khí hóa nhanh chóng. Một quan chức cấp cao của Bộ Năng lượng Pháp đã tuyên bố ngắn gọn: “điện là sự sống” [4]. Ngay cả khi vị trí này không đúng về mặt khoa học (việc tiếp cận với nước uống có vẻ quan trọng hơn đối với cuộc sống con người), điều này khái quát mối quan hệ của người dân với điện. Điện được xem như một tiện nghi thiết yếu, vì lý do khác nhau.

Ngoài ra, điện được kết hợp với tiến bộ công nghệ và tính hiện đại mà điện cung cấp. Mối liên kết này này cũng khiến cho điện khác biệt với các hàng hóa khác trong nhận thức chung.

Khó khăn thứ hai là chính trị. Ở hầu hết các quốc gia thành viên châu Âu, ngành điện được xây dựng bởi các công ty độc quyền, độc quyền quốc gia, thường thuộc sở hữu của chính phủ quốc gia hoặc khu vực. Để tự do hóa, do đó, phải chấm dứt việc sản xuất và cung cấp điện độc quyền và ở một số quốc gia là tư nhân hoá các công ty nhà nước lớn. Một cuộc cải tổ mang tính trọng đại này đòi hỏi sự cam kết mạnh mẽ và lâu dài từ các chính trị gia, và phải có sự hỗ trợ mạnh mẽ của hai bên.

Khó khăn thứ ba là kỹ thuật. Điện là một loại hàng hóa tiện nghi không thể lưu trữ quyết bởi các định luật vật lý riêng. Toàn bộ mạng lưới châu Âu được kết nối và đồng bộ. Một cách nói ẩn dụ, ở mọi điểm trong mạng, mỗi điểm cài đặt đều đánh nhịp, như đánh trống. Tất cả các tay trống phải được đồng bộ hoàn hảo. Nếu một trong số họ đi trước hoặc phía sau những người khác, toàn bộ hệ thống có thể rơi ra từng mảnh. Vì vậy, đây là một quá trình nhiều khó khăn để thiết kế và giới thiệu một thị trường chung cho điện hơn là cho thị trường khoai tây, xe hơi hoặc quần áo.

Khó khăn thứ tư là kinh tế. Một kết quả kinh tế chung đưa ra bởi Adam Smith, là sáp nhập thị trường làm tăng tổng thặng dư. Tuy nhiên, việc mở cửa biên giới một cách tự động tạo ra kẻ thắng (là người tiêu dùng ở những nước có giá điện cao trước khi hợp hất giờ đây có thể trả giá thấp hơn, nhà sản xuất ở nước có giá điện thấp trước kia có thể tiếp cận thị trường mới), và người thua (là nhà sản xuất ở nước có giá điện cao) đối mặt với cạnh tranh tang và tăng người tiêu dùng ở các nước có giá thấp). Vì vậy, điều quan trọng là phải thực hiện các chính sách để hỗ trợ những người thua cuộc, có thể bằng cách tăng tổng thặng dư.

Khó khăn cuối cùng là văn hóa. Ngành công nghiệp điện châu Âu của những năm 1990 bị chi phối bởi các kỹ sư được hỗ trợ bởi các kế toán viên. Các công ty điện lực, thường là độc quyền, được vận hành như các chi nhánh của dịch vụ dân sự chứ không phải là các công ty. Không rõ liệu các công ty có thể thích nghi với môi trường cạnh tranh hay không.

Nhìn vào danh sách những khó khăn này, người ta hiểu rằng những cha đẻ của sáng kiến tự do hóa ngành công nghiệp điện phải là những người luôn luôn lạc quan (hoặc hoàn toàn không biết) để đi đến con đường này. Người ta cũng có thể thấy lý do tại sao nó không thể vận hành ngay tức thì: không ngạc nhiên khi các văn bản khác đã dần dần được thêm vào hướng dẫn đầu tiên.

3. Thành công của tự do hóa ngành điện: nửa ly nước đầy

Tự do hoá đã đạt được mục tiêu ban đầu: ngày nay, có một thị trường điện chung ở châu Âu. Vào một số giờ trong năm, khi mạng lưới truyền tải không bị hạn chế, một trạm điện duy nhất đặt giá cho toàn bộ lục địa châu Âu. Ví dụ, vào thứ Hai ngày 11 tháng Tư lúc 10 giờ tối, giá giao tại điểm bán là 27,86 € / MWh ở Pháp, Đức, Bỉ, Hà Lan, Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha. Giá cao hơn tại Vương quốc Anh (37,16 € / MWh) và ở miền Bắc nước Ý (29,49 € / MWh), là “bán đảo điện” của châu Âu. [5] Khi mạng truyền tải điện bị tắc nghẽn, các ràng buộc được quản lý hiệu quả bởi quá trình khớp nối thị trường. [6]

Thị trường điện chung là một minh họa hoàn hảo cho vận mệnh của tất cả các công dân châu Âu. Giá bán buôn điện hiện nay rất thấp, quá thấp để bù đắp giá sản xuất, phần lớn bởi vì người tiêu dùng Đức đã đồng ý trợ cấp cho nguồn năng lượng tái tạo (RES). Do đó, giá bán buôn năng lượng ở Đức đang giảm và kéo giá xuống ở các nước khác. Sự lựa chọn của công dân Đức ảnh hưởng đến tất cả người tiêu dùng châu Âu – và nhà sản xuất. Các chính sách năng lượng, là lĩnh vực chính thức của từng quốc gia thành viên, được thực tế phối hợp thông qua các thị trường bán buôn thông thường.

Không thể phủ nhận thành công lớn trong việc xây dựng châu Âu. Mỗi người tiêu dùng trên lục địa có thể mua, trực tiếp hoặc gián tiếp, từ bất kỳ nhà sản xuất nào trên lục địa này. Và ngược lại, mọi nhà sản xuất đều có quyền truy cập trực tiếp hoặc gián tiếp vào một thị trường của hàng trăm triệu khách hàng. Tất cả các tài sản sản xuất và truyền tải điện được gộp lại và sử dụng hiệu quả. Điều này đã được thực hiện mà không có bất kỳ trục trặc kỹ thuật lớn nào: cho dù có tất cả những khó khăn nêu trên, thì đèn vẫn có điện.

Tất nhiên, quá trình hợp nhất có thể được tiếp tục. Ví dụ, sự hợp tác giữa các nhà khai thác mạng truyền dẫn có thể được tăng lên, giá điện phải khác nhau ở các quốc gia và không chỉ trong các quốc gia, và sự hợp nhất phải mở rộng đến các sàn giao dịch trong ngày. Tuy nhiên, một phần đáng kể lợi ích của hợp nhất đã mang lại cho người tiêu dùng – nhờ vào sự bắt tay nghiêm túc từ người dân, người đóng thuế – những người vô tình đóng góp vào quỹ công cộng được phân phối cho một số công nghệ nhất định.

Tự do hoá cũng dẫn đến một cách khác của việc chia sẻ rủi ro, được thảo luận dưới đây.

4. Một nửa cốc nước vơi: các ý kiến ủng hộ “thiết kế lại thị trường”

Theo cách nhìn về thành công vang dội này của thị trường điện tự do, tại sao một số chuyên gia nhất định trong ngành điện kêu gọi cải cách hơn nữa, “thiết kế thị trường 2.0”? Một số ý kiến đã được đưa ra.

Khó khăn về tài chính của các nhà cung cấp điện

Các công ty điện lâu đời ở châu Âu đang phải đối mặt với những khó khăn tài chính cực kỳ nghiêm trọng đe dọa sự sống còn của các công ty. Hoàn cảnh chính xác phụ thuộc vào các công ty, nhưng lý do cho những khó khăn này là như nhau: các công ty điện lực đương nhiệm đã không tự chuyển mình để hoạt động trong một ngành cạnh tranh. Họ đã đầu tư quá mức trong những năm thịnh vượng, mà không lường trước được những năm kém phát triển-điều mà chắc chắn sẽ xảy ra. Một số đã thay đổi mở rộng mang tính quốc tế đầy mạo hiểm, một số khác tham gia vào các vụ sáp nhập / mua lại đắt đỏ, chủ yếu mang lại lợi ích cho người bán và chủ ngân hàng của họ, và số khác đã đầu tư quá nhiều vào các nhà máy điện trong nửa sau của những năm 2000.

Đặc biệt, các công ty điện lực hiện nay đã không lường trước được tầm quan trọng của việc đưa vào nguồn năng lượng tái tạo (RES) và tác động của điện tái tạo đối với thị trường. Hầu hết tin rằng chi phí cao của năng lượng tái tạo sẽ hạn chế sự tham gia của năng lượng tái tạo, và rằng lý do kỹ thuật và kinh tế sẽ chiếm ưu thế, và sự thâm nhập của nguồn năng lượng tái tạo RES sẽ chậm và bị kiểm soát. Họ không hoàn toàn dự đoán được các nhà hoạch định chính sách châu Âu ‘- và ở mức độ nhất định của các công dân – mong muốn cung cấp tài chính cho việc đổi mới nhanh chóng việc sử dụng đồng thời nhiều nguồn năng lượng, mà quan tâm ít hơn đến hiệu quả kinh tế.

Triển vọng tài chính cho các nhà cung cấp điện lâu đời của châu Âu là khốc liệt. Cách thị trường hoạt động đó là: nhà đầu tư, chứ không phải người dùng, phải trả giá cho lỗi của họ. Tương phản với thời gian trước khi tự do hóa: trong những năm 1980, Pháp có nguồn thặng dư điện đáng kể, các cơ sở sản xuất hạt nhân vượt quá nhu cầu. Chi phí của sự dư thừa điện này đã được chuyển cho người tiêu dùng thông qua tỷ giá, một cách không minh bạch. Hiện nay các nhà cung cấp điện không còn có thể chuyển lỗ của họ cho cộng đồng, và do đó buộc phải khấu hao tài sản không sử dụng. Không quá là đáng ngạc nhiên cũng không phải thiếu đạo đức mà rằng các công ty thừa nhận các lỗi chiến lược và đang gặp khó khăn lớn. Hàng chục nghìn việc làm sẽ biến mất, hàng chục ngàn công dân của chúng ta sẽ phải xây dựng lại cuộc sống của họ. [7] Xã hội phải đảm bảo rằng các nhân viên bị ảnh hưởng sẽ có thể tái hòa nhập vào nền kinh tế.

Để giải quyết các vấn đề tài chính của mình, các nhà cung cấp điện đang chuyển sang chính phủ liên bang, mà chủ yếu là đáp ứng thuận lợi, vì nhiều lý do.

Thứ nhất, một số nước chính phủ vẫn có cổ đông trong nhà cung cấp điện quốc gia, và do đó có một động lực mạnh mẽ để thấy sự hồi phục sức mạnh tài chính. Thứ hai, các chính trị gia luôn nhạy cảm với nguy cơ mất việc làm trong ngành công nghiệp. Thứ ba, các chính trị gia đã nhận thức được rằng họ có nguy cơ mất quyền kiểm soát đối với một ngành công nghiệp mang tính biểu tượng cao.

Trong thời đại toàn cầu hóa, khi chính phủ kiểm soát quá ít lực lượng và các sự kiện, các cơ quan công quyền muốn tái khẳng định quyền lực của mình. Và bây giờ chúng ta đang thấy sự thay đổi quay trở lại “Sự can thiệp của Nhà nước” trong ngành điện. [8]

Đảm bảo nguồn cung điện

Lập luận đầu tiên được sử dụng bởi các chính trị gia để biện minh cho “sự giám sát” của chính phụ về thị trường điện là sự đảm bảo nguồn cung. Thuật ngữ này được lựa chọn tốt một cách đặc biệt, vì điều này kêu gọi đến các vấn đề địa lý chiến lược dài hạn, đó là trách nhiệm lịch sử của chính phủ quốc gia. Trong thực tế, mục đích của sự can thiệp này là ” thỏa mãn về công suất”, nói cách khác là đảm bảo kích thước sản xuất để đáp ứng nhu cầu cao điểm. Không có gì là chiến lược địa lý về sự can thiệp này cả. Vấn đề không ở chỗ đảm bảo cung cấp năng lượng cần thiết trong nhiều thập kỷ, ví dụ với các hợp đồng dài hạn để mua khí ga tự nhiên, nhưng đơn giản là đảm bảo đủ công suất lắp đặt.

Các chính trị thấy bất ổn một cách tự nhiên với kết quả thị trường liên quan đến công suất lắp đặt. Họ thích một nguồn cung điện không bị gián đoạn, mà đòi hỏi phải lắp đặt công suất sản xuất rất hiếm khi được sử dụng nhưng phải có sẵn cho các hoàn cảnh ngoại lệ. Nhưng nếu một công suất gần như không bao giờ được sử dụng, điều này không có lợi nhuận, và các nhà đầu tư sẽ từ chối đầu tư.

Do đó, cách tiếp cận được đề xuất là thực hiện các cơ chế công suất. Chúng ta sẽ không đi vào chi tiết ở đây vì điều này đã được thảo luận nhiều lần trong các bài viết trước. Chúng ta sẽ chỉ ra rằng một trong những mục tiêu của thiết kế thị trường 2.0 là đảm bảo đủ công suất lắp đặt… vào đúng thời điểm mà lục địa châu Âu đang phải chịu đựng quá tải.

Quá trình chuyển đổi năng lượng

Lập luận thứ hai được sử dụng bởi các chính trị gia để bảo vệ cho sự can thiệp của chính phủ là sự chuyển đổi năng lượng. Điều gì có thể quan trọng hơn cho tương lai của nhân loại? Vì điều này liên quan đến việc chỉnh sửa một sự không hoàn hảo của thị trường (trong trường hợp này là sự hiện diện của các yếu tố ngoại vi liên quan đến khí thải CO2 gây ra hiện tượng nóng lên toàn cầu), các cơ quan công quyền có lý do chính đáng để tham gia.

Câu hỏi đặt ra là không biết liệu biện pháp can thiệp có được bảo đảm hay không, nhưng đúng hơn là can thiệp nào thích hợp để dễ dàng chuyển đổi sang nền kinh tế không có carbon? Khi các nhà kinh tế đề nghị kết hợp giá CO2 và trợ giá trực tiếp để đẩy nhanh tiến độ triển khai các công nghệ mới, các chính trị gia quay trở lại thủ thuật cũ của mình, chọn lập kế hoạch tập trung nơi việc sản xuất đồng thời các nguồn năng lượng được quyết định trong các văn phòng của bộ.

Điện khí hóa là thành công lớn về công nghiệp của thế kỷ 20. Chưa đến 20 năm, Liên minh châu Âu đã sáp nhập thành công các ngành công nghiệp quốc gia của hai mươi quốc gia thành viên vào một nhóm lớn với gần 500 triệu người tiêu dùng. Sẽ là một điều hổ thẹn nếu việc xây dựng vẫn còn mong manh này trở thành nạn nhân của một cuộc cải cách vụng về. Thay vì xem xét lại thành công quá khứ, thị trường 2.0 nên cố gắng làm cho cơ chế thị trường hoạt động tốt hơn cho các giao dịch phía trước, điều chỉnh thời gian thực, năng lực và phát thải khí nhà kính.

[1] See for example the report by the French General Commission for Strategy and Foresight (2014) entitled “The Crisis of the European Electricity System Diagnosis and possible ways forward” .http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/archives/CGSP_Report_European_Electricity_System_030220141.pdf . This post arose from discussions with Christophe Brognaux, Jean-Pierre Hansen, Cécile Maisonneuve, Jacques Percebois, et Yves Smeers. The views we express here do not reflect those of the other participants to these discussions.

[2] See the July 2015 consultation at https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/FR/1-2015-340-FR-F1-1.PDF

[3] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=URISERV:xy0022&from=FR;

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=URISERV:xy0024&from=FR

[4] In an interview with one of the authors of this article, March 2016.

[5] http://www.rte-france.com/fr/eco2mix/donnees-de-marche

[6] https://www.epexspot.com/fr/couplage/un_pas_de_plus_vers_l_integration_de_marche

[7] We have found no analyses of the total job losses. Some announcements from specific companies suggest that the figure of hundreds of thousands of jobs lost is regrettably realistic: RWE and E.ON in 2012, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/f3f8ece2-d012-11e1-a3d2-00144feabdc0.html – axzz464TKqo25, RWE in Great Britain in March 2016 http://www.ft.com/intl/cms/s/0/abfba856-e4f6-11e5-ac45-5c039e797d1c.html – axzz464TKqo25, EDF in March 2016 http://uk.reuters.com/article/uk-edf-employment-britain-idUKKCN0V00IK, General Electric in January 2016 http://www.wsj.com/articles/ge-to-cut-6-500-jobs-in-europe-at-former-alstom-businesses-1452684621

[8] For the United Kingdom, see http://www.dieterhelm.co.uk/sites/default/files/The%20return%20of%20the%20CEGB_2.pdf