Chính sách công nghiệp: Chỉ dẫn cho một vấn đề phức tạp (P2)

English: Industrial Policy: A Guide for the Perplexed

Đừng bị ám ảnh bởi sản xuất

Sản xuất xứng đáng nhận được sự chú ý. Sản xuất tạo ra phần lớn doanh thu xuất khẩu ở các nước giàu và có lịch sử phát triển nhanh về năng suất. Mặc dù vậy, sản xuất chỉ tạo ra khoảng 10-15% việc làm ở các nước đang phát triển (và thậm chí ít hơn ở Hoa Kỳ và một vài nước phát triển nhất thế giới), và sản xuất cũng không còn đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra giá trị thặng dư và việc làm (Dadush, 2015). Nói cách khác, sản xuất là ngành nhỏ và tương đối chậm phát triển, trong khi cạnh tranh quốc tế rất khốc liệt. Bởi vì xuất khẩu sản xuất phụ thuộc nhiều vào linh kiện nhập khẩu, tính trong giá trị gia tăng, nên sản xuất đóng góp ít hơn trong nguồn thu ngoại tệ, không nhiều như mọi người thường nghĩ. Không chỉ ở các nước phát triển mà cả ở các nước đang phát triển, thu nhập ngoại tệ ròng phần lớn không có liên quan đến sản xuất. Bởi vì sản xuất tạo ra doanh thu thấp và ngày càng đi xuống và nhất là từ khi sản xuất đặc biệt thiên về tự động hóa, giá trị thặng dư dài hạn và xu thế việc làm đang trở nên tương đương với nông nghiệp dù ít nghiêm trọng hơn.

Cùng lúc, đối với nhiều nước đang phát triển, cũng như các nước phát triển, toàn cầu hóa đã mang lại nguồn thu ngoại tệ đáng kể. Điều này diễn ra ở trong khu vực sản xuất cũng như bên ngoài khu vực sản xuất. Phạm vi các hoạt động được phân loại là sản xuất, có rất nhiều cơ hội cho các ngành cần nhiều tài nguyên (như ngành công nghiệp nông phẩm hoặc hóa dầu) hoặc trong các ngành yêu cầu kiến thức chuyên sâu và nơi mà chi phí lao động tính trong giá thành sản phẩm rất nhỏ (như là ngành dược hoặc sản xuất chất bán dẫn). Khu vực ngoài sản xuất có khả năng xuất khẩu những dịch vụ mới (như chức năng của văn phòng công ty), có xu hướng thể hiện mức năng suất và tăng trưởng nhanh hơn sản xuất (OECD, 2014), du lịch, dịch vụ vận chuyển, giống như xuất khẩu truyền thống, là hàng hóa căn bản. Kiều hối là nguồn thu ngoại tệ lớn nhất ở rất nhiều nền kinh tế đang phát triển. Tất cả những nguồn lực tiềm năng này của ngoại tệ, không chỉ sản xuất, là đối tượng được thừa nhận của việc can thiệp đến ngành (Dadus, Diasporas, Development and Maroc 2015).

Giải quyết vấn đề việc làm thông qua ngành dịch vụ

Rất nhiều nước đang phát triển phải gánh chịu tình trạng thất nghiệp trên diện rộng, thể hiện rõ nhất ở việc thiếu việc làm khu vực nông thôn, nơi phần lớn dân số dựa vào nông nghiệp, có mức sống chỉ đủ ăn hoặc thấp. Trong hoàn cảnh như vậy, chính sách công nghiệp nên ưu tiên việc làm hơn là tập trung vào đẩy mạnh các ngành năng suất cao, nhưng tạo ra ít việc làm. Thật vậy, trong các nước đang phát triển, với nguồn lao động dư thừa lớn tập trung chủ yếu ở nông thôn, bất kỳ công việc không thuộc sản xuất nông nghiệp truyền thống cũng tạo ra nguồn thu đáng kể cho người lao động. Ví dụ, ở Maroc (bảng 1), công nhân ở khu vực nông nghiệp có năng suất thấp hơn khoảng 20% so với khu vực có năng suất thấp thứ 2 là xây dựng và công cộng, và thấp hơn 35% so với khu vực nhà hàng khách sạn và bán lẻ. Những con số này chưa thể hiện rõ khác biệt về năng suất bởi vì sự đa dạng trong nông nghiệp ở Maroc, vừa có nhiều sở hữu tư nhân nhỏ lẻ, vừa có nhiều trang trại rộng lớn năng suất cao.

Bảng 1: Năng suất lao động theo ngành ở Maroc năm 2013 (ở chuỗi giá cả 1998, dirhams)

Nguồn: HCP

Các số liệu về giải quyết việc làm, không chỉ ở các nước phát triển, mà ở những nước đang phát triển thể hiện rõ ràng – giải quyết việc làm ngày nay chủ yếu ở các ngành dịch vụ, và trong số các ngành dịch vụ, đáng chú ý là một số ngành “dịch vụ địa phương”, gồm có bán lẻ, du lịch, giúp việc gia đình (Mc Kinsey Global Institute, 2010; Dadush, 2015).

Điều chỉnh giải pháp

Chính sách công nghiệp có thể diễn ra dưới nhiều hình thức, và không có một hướng dẫn chung cho từng trường hợp cụ thể. Chính sách công nghiệp có thể dao động từ buông lỏng (hoặc thậm chí hỗ trợ trong việc giảm bớt một số hoạt động lỗi thời), đến việc thực hiện những cải cách ở một số lĩnh vực cụ thể, như bãi bỏ qui định, đào tạo và thông tin, hoặc can thiệp sâu trong việc hỗ trợ các công ty tư nhân, như tăng bảo hộ thương mại, giảm thuế và viện trợ đầu tư, hoặc kiểm soát hoàn toàn lĩnh vực đó thông qua nhà cung cấp độc quyền.

Các cách can thiệp khác nhau sẽ có những chi phí và rủi ro khác nhau. Cải cách là phương pháp ít tốn kém và ít rủi ro nhất. Nhưng, những cải cách ít tốn kém như bãi bỏ quy định ở lĩnh vực bán lẻ, minh bạch các quyền sở hữu nhà đất, làm cho việc xin giấy phép dễ dàng hơn, và khiến cho việc khai thác hình thức đặc quyền thêm rõ ràng, có thể có tác động vô cùng lớn tới các ngành tạo ra nhiều việc làm và có nguồn thu ngoại tệ lớn nhất.

Các khuyến khích về đầu tư và thuế, như đã thực hiện đối với các ngành ô tô và chất bán dẫn, có thể coi là các giải pháp tạm thời để thúc đẩy phát triển của một hoạt động mà quốc gia đó biết rằng (hoặc tin rằng mình biết) nó có lợi thế cạnh tranh, hoặc để chống lại những chính sách ưu đãi của các quốc gia khác. Mặc dù vậy, có những can thiệp có thể gây tốn kém cho ngân sách công, vì đi kèm với sự bảo hộ cao, đồng thời có thể gây ra tình trạng sản phẩm chất lượng thấp nhưng giá cao cho người tiêu dùng. Độc quyền sở hữu nhà nước hoặc tham gia của nhà nước có thể được thấy trong giai đoạn đầu tiên của phát triển các cơ sở hạ tầng quan trọng, như hệ thống điện, mạng lưới truyền thông, hoặc hệ thống đường sắt và việc độc quyền trong định giá những ngành cơ bản này ít khả năng trở thành gánh nặng cho ngân sách công. Mặc dù vậy, nếu những chính sách ưu đãi thiếu sắc bén, các dự án có thể gây tốn kém lớn cho toàn bộ nền kinh tế.

Tập trung vào những lĩnh vực có thể gây ảnh hưởng

Một lập luận có giá trị cho rằng chính sách công nghiệp nên quan tâm đặc biệt đến lĩnh vực thương mại, vì đó là những lĩnh vực mà sự thất bại của thị trường và sự yếu kém trong tổ chức ở các nước đang phát triển đang không cân xứng với khả năng cạnh tranh của các công ty (Haussman và Rodrik, 2006). Nhưng cũng có những cân nhắc có hiệu quả: việc can thiệp ngành, gồm có đầu tư công, gần như đã đạt được mục tiêu một cách bền vững ở những ngành phi thương mại nơi mà sự cạnh tranh được giới hạn ở yếu tố quốc gia. Việc can thiệp ngành cũng gần như gặt hái được những kết quả mong muốn ở những lĩnh vực thương mại và là nơi nền kinh tế đã có lợi thế độc quyền, như trong các hoạt động liên quan đến nguồn nhân lực. Sự can thiệp của chính phủ trong những lĩnh vực được bảo hộ hoặc cấp vốn độc quyền ít phải đối mặt với phản ứng của các công ty nước ngoài hay hành động phản đối của chính phủ nước ngoài như các ngành mở cửa cho cạnh tranh quốc tế. Thêm nữa, do mối liên hệ mật thiết giữa các ngành, nâng cao hiệu quả của ngành được bảo hộ và cấp vốn độc quyền sẽ giúp tất cả các ngành khác, kể cả các ngành thương mại.

Thông điệp ở đây không phải là chính sách công nghiệp nên đặt mục tiêu vào các ngành bảo hộ, mà nó nên đặt mục tiêu cho các ngành thương mại với sự quan tâm đặc biệt. Những khoản trợ cấp lớn và bảo hộ có thể được thực hiện ở ngành xuất khẩu tiềm năng, nhưng chính sách của chính phủ không thể đảm bảo lợi thế cạnh tranh lâu dài sẽ được thiết lập. Thực vậy, trợ cấp và bảo hộ có thể được ưu tiên rõ ràng để tăng cạnh tranh, dẫn đến kết quả là chia rẽ và giá cả đắt đỏ. Thêm nữa, trong một nền công nghiệp cạnh tranh quốc tế, trợ cấp và bảo hộ bởi một chính phủ sẽ thường dẫn đến trợ cấp và bảo hộ của một chính phủ khác, và gần như sẽ dẫn đến tình trạng dư thừa toàn cầu chứ không phải sự phát triển bền vững ở quốc gia. Điều này đã xảy ra trong một số ngành như thép, chất bán dẫn và ô tô (Mc Kinsey, 2010).

Điều bắt buộc cho tất cả các ngành là cần phải học hỏi

Nền kinh tế thế giới thế kỷ 21 được đặc trưng bởi khoảng cách lớn về năng suất giữa các nước giàu và nước nghèo. Nhờ vào “siêu toàn cầu hóa”, yếu tố thuận lợi cho việc chuyển giao công nghệ và thu hẹp khoảng cách về năng suất, các nước đang phát triển đã chứng minh có thể tăng trưởng nhanh bằng việc áp dụng công nghệ sẵn có vào sản xuất. Bối cảnh như vậy tạo nhiều ưu thế cho chính sách ngang, như việc mở cửa thương mại và đầu tư quốc tế, hệ thống giáo dục hội nhập và hiệu quả, và một môi trường đầu tư mạnh mẽ. Nhưng chính sách công nghiệp cũng đóng vai trò quan trọng không kém. Đầu tư và cải cách ở ngành vận chuyển và truyền thông giúp mở của nền kinh tế với thế giới. Và tất cả các ngành, dù là thương mại hay phi thương mại, đều có cơ hội học hỏi về công nghệ tiên tiến của những lĩnh vực tương tự ở những nước phát triển hơn.

 

Trong lĩnh vực thương mại, những kiến thức này là yếu tố cực kỳ quan trọng để cạnh tranh quốc tế. Nhưng hiệu quả của ngành phi thương mại không chỉ ảnh hưởng đến bản thân ngành mà còn là yếu tố thiết yếu cho sự cạnh tranh của ngành thương mại. Tuy nhiên, với các công ty tư nhân đặc biệt là các công ty vừa và nhỏ SME, việc tiếp cận những ứng dụng tiên tiến không dễ dàng và chi phí quá cao. Vì vậy, các diễn đàn có tổ chức cho việc trao đổi, như hiệp hội thương mại xuyên biên giới, hội chợ thương mại quốc tế, cơ chế tham vấn ngành gồm tất cả các bên, từ nhà đầu tư nước ngoài, nhà cung cấp, đến khách hàng, có thể rất có giá trị trong chuyển giao công nghệ và cải tiến cách làm. Mặc dù việc sáng lập của những cơ chế như vậy có thể được khuyến khích bởi lĩnh vực công, nhưng lĩnh vực tư nhân cũng có động lực mạnh mẽ để tham gia,và họ có thể được hỗ trợ tài chính bởi các thành viên, nên ít ảnh hưởng đến ngân quỹ công.

Chính sách công nghiệp là một chủ đề phức tạp và gây nhiều tranh cãi. Nhưng những nhà hoạch định chính sách không có nhiều lựa chọn: họ phải tham gia, triển khai các công cụ của mình một cách có chọn lọc và khôn ngoan, đồng thời phải cảnh giác với nhiều cạm bẫy.

(hết)

Dịch bởi Nguyễn Thị Lệ Mỹ – Đại Học Bách Khoa Hà Nội

Advertisements

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Đăng xuất / Thay đổi )

Connecting to %s