Chính sách công nghiệp: Chỉ dẫn cho một vấn đề phức tạp (P1)

English: Industrial Policy: A Guide for the Perplexed

Với mục đích của bài viết ngắn này, chính sách công nghiệp được định nghĩa là sự can thiệp của chính phủ vào một lĩnh vực nhất định, để thúc đẩy sự tăng trưởng của lĩnh vực đó và từ đó thúc đẩy sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Định nghĩa này không bao gồm các chính sách theo chiều ngang, như sự đầu tư vào giáo dục, củng cố qui định về luật và quyền sở hữu, …, mặc dù những chính sách ngang này có thể ảnh hưởng đến nhiều ngành khác nhau theo cách khác nhau và vì vậy có thể là một phần của chính sách công nghiệp. Tôi làm như vậy nhằm tăng tính khúc chiết, ngắn gọn và bởi vì sự ảnh hưởng của chính sách ngang rất rộng, và có ít nhiều gây tranh cãi xung quanh chính sách này hơn là sự ảnh hưởng của nó tới các ngành kinh tế. Để tập trung hơn nữa, tôi cũng loại trừ những sự can thiệp nhằm đạt được mục tiêu khác mục tiêu tăng trưởng, việc làm, như cải thiện môi trường và tiêu chuẩn an toàn, biện pháp can thiệp để sửa chữa thất bại của thị trường và cũng để không gây các tranh cãi liên quan.

Chính sách công nghiệp được thể hiện dưới nhiều hình thức, gồm có cải tổ hệ thống các quy định, trợ cấp, sự bảo hộ và doanh nghiệp thuộc sở hữu trực tiếp của nhà nước, và nó đã có nhiều biến động. Thời hoàng kim của chính sách công nghiệp là vào những năm 1950 và 1960, một thời kỳ đặc trưng bởi sự hồi phục sau chiến tranh, sự tăng trưởng nhanh, trao trả độc lập cho các nước thuộc địa, và công nghiệp hóa thay thế cho nhập khẩu (import substituting industrialization – ISI). Theo ý tưởng của Hirschman (1958) ngành công nghiệp mũi nhọn trả tiền lương cao và ảnh hưởng mạnh mẽ tới các ngành khác nhận được sự chú ý đặc biệt. Trong khi nhiều nước đang phát triển làm rất tốt giai đoạn này, họ đã không thể duy trì sự tăng trưởng do ảnh hưởng của giá dầu và lạm phát của những năm 1970, lãi suất quốc tế tăng và kéo theo khủng hoảng nợ ở châu Mỹ La tinh, làm mất niềm tin vào ISI. Dựa trên sự thành công của một số nước như các“con hổ châu Á”, một mô hình “hướng ngoại” của chính sách công nghiệp được chấp nhận nhiều hơn. Sự thúc đẩy có hệ thống và kế thừa của các ngành xuất khẩu sản xuất chủ lực có thể giúp khai thác thị trường thế giới, nhưng cũng đòi hỏi nhập khẩu máy móc hiện đại, hiểu biết về các nhà đầu tư nước ngoài, duy trì tỷ giá cạnh tranh (Dani Rodrik, Middle East Development Journal, 2008). Được khuyến khích bởi các tổ chức quốc tế như UNIDO và UNCTAD, rất nhiều nước đang phát triển, như Braxin và Ấn Độ, vẫn đang tiếp tục thực hiện mô hình này, hoặc ít nhất là đang cố gắng làm.

Mặc dù vậy, xung quanh thời điểm sự sụp đổ của bức tường Berlin, và trong vài trường hợp sớm hơn nhiều, một số nước đang phát triển đã bắt đầu áp dụng cách tiếp cận tích cực hơn đối với thị trường tự do và hội nhập quốc tế. Những nước này, gồm có Chile, Mexico, và một số thành viên ASEAN, cũng như một số nước Đông Âu, những nước đã tham gia hoặc là ứng cử viên gia nhập Liên Minh Châu Âu, đã theo đuổi hiệp định thương mại tự do với tất cả các đối tác thương mại chính, đòi hỏi tự do hóa thương mại, gồm có sản phẩm tiêu thụ, và thông qua danh sách hạn chế đầu tư trực tiếp nước ngoài (nghĩa là tất cả lĩnh vực FDI sẽ được chấp nhận, trừ một số lượng nhỏ lĩnh vực trong danh sách). Gần đây, rất nhiều trong số các nước này theo đuổi sự cải cách các tiêu chuẩn và quy định để thuận tiện cho thương mại quốc tế và đầu tư cũng như tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu, ví dụ như cuộc đàm phán ở hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương và đối tác thương mại và đầu tư xuyên Đại Tây Dương vừa được ký kết nhưng chưa được thông qua. Trong khi đó, số lượng thành viên của WTO ngày càng tăng. Tất cả 160 thành viên WTO đều đồng ý áp dụng các quy tắc về trợ cấp xuất khẩu, thuế quan, các biện pháp đầu tư thương mại, và các tiêu chuẩn. Những quy tắc này chưa phải thật sự hoàn hảo nhưng đã đặt ra những giới hạn trong chính sách ưu đãi các công ty trong nước và các quy tắc có thể được thông qua một cách tự do trước đây.

Tuy nhiên, không có quốc gia nào từ bỏ chính sách công nghiệp. Mặc dù chính sách công nghiệp đã có nhiều biến đổi và thường xuyên thay đổi tên gọi nhưng nó vẫn tiếp tục được duy trì. Ngay cả ở những nước định hướng thị trường tự do “siêu toàn cầu hóa” ngày nay, ví dụ như Chile, chính phủ vẫn can thiệp ở mức độ ngành. Động cơ không nhất thiết là để bảo hộ hoặc chống lại sự bảo hộ của các nước khác, nhưng nó có thể thúc đẩy cạnh tranh, loại bỏ những quy định cồng kềnh, làm hài hòa các quy định với các bên thương mại, thúc đẩy sự đầu tư bằng cách cải cách quy định đang sử dụng hoặc quy hoạch vùng, hoặc để hiệu chỉnh thị trường khác hoặc thông tin hoặc tình trạng không phối hợp của các yếu tố khác nhau. Ở những quốc gia đã phát triển – không phải đối tượng chính của bài báo này – trọng tâm của chính sách công nghiệp thường là thúc đẩy ngành công nghệ cao nhưng cũng để bảo vệ hệ thống và trợ cấp cho những ngành suy thoái như nông nghiệp. Nông nghiệp là ngành mà trên phương diện quốc tế, giữ vững được vị trí là sự thành công lớn nhất, và cũng là lĩnh vực bị ảnh hưởng sâu sắc của những chính sách công nghiệp. Trong những năm gần đây, tăng trưởng và năng suất đã trở thành vấn đề cấp bách hàng đầu với sự bùng nổ của khủng hoảng tài chính toàn cầu, và vì tài chính truyền thống và chính sách tiền tệ đã đạt tới giới hạn của nó, sự can thiệp ở các ngành đã tăng lên. Sự thâm nhập mạnh mẽ của Trung Quốc và một số nền kinh tế cạnh tranh cao ở châu Á và Đông Âu vào thị trường sản xuất thế giới đã làm tăng thêm tính cấp bách của vấn đề.

Theo Rodrik, câu hỏi đặt ra không phải là có tiến hành chính sách công nghiệp hay không mà là như thế nào: “Nó như là nếu bất cứ điều gì cũng quá dễ dàng thực hiện cho chính sách công nghiệp. Rất ít nhà kinh tế phát triển nghi ngờ về việc tồn tại của sự không hoàn hảo của thị trường trong lập luận về lý thuyết cho chính sách công nghiệp, và điều này là tương đối phổ biến”. Thật vậy, rất nhiều bằng chứng cho thấy khó có thể có thành công mà không có sự nỗ lực tham gia giữa chính phủ và lĩnh vực tư nhân, điều  này đòi hỏi phải có chính sách công nghiệp. Ví dụ, ở Pháp và Hoa Kỳ, công nghệ thông tin và truyền thông là kết nối chặt chẽ với cơ sở quốc phòng. Trong một số lĩnh vực đời sống, như du lịch, cơ quan nhà nước ở cấp độ địa phương và cấp độ quốc gia đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng giao thông, an ninh, bảo vệ bãi biển và di tích lịch sử, phát triển và quản lý điểm tham quan như bảo tàng và công viên quốc gia và trong quảng cáo quốc tế..

Tuy nhiên, có rất nhiều quan điểm khác nhau về những điều chính sách công nghiệp có thể và không thể đạt được, và ngay cả việc các quốc gia có nên được khuyến khích để theo đổi chính sách công nghiệp hay không. Có điều chắc chắn là không có sự đồng thuận Washington trong chính sách công nghiệp. Ngay cả những người ủng hộ nhiệt thành cũng biết rằng sai lầm có thể gây tốn kém ngân quỹ nhà nước và cho nền kinh tế. Trong phần còn lại của bài báo này, tôi dựa theo những tài liệu mới nhất của chính sách công nghiệp và trong những điều bản thân tôi đọc dược về xu hướng kinh tế dài hạn để tìm hiểu cặn kẽ một vài nguyên lý đơn giản hay những quy tắc mà những người thực hiện chính sách công nghiệp nên theo.

“Điều đầu tiên, không gây hại”

Sự thận trọng rất cần thiết với những người thực hiện chính sách công nghiệp. Trong một báo cáo được trích dẫn rộng rãi của Ngân hàng thế giới đã minh họa rõ ràng (Hành chính trong kinh doanh, 1995) nhân viên chính phủ không được trang bị một cách tự nhiên để hiểu hay hướng dẫn doanh nghiệp, đặc biệt trong những thị trường quốc tế cạnh tranh cao. Nhân viên chính phủ nên thận trọng trong việc xử lý những lĩnh vực mà ngay cả những nhà kinh doanh sành sỏi nhất cũng thường xuyên đưa ra những quyết định đầu tư sai lầm. Tệ hơn, tồn tại nạn tham nhũng trong những khoản trợ cấp lớn hay liên quan tới việc mua bán của chính phủ hoặc sự bảo hộ từ đối thủ cạnh tranh trong nước hoặc quốc tế. Để phòng ngừa những sai lầm lớn, chính phủ nên chắc chắn rằng các quyết định đưa ra là hoàn toàn rõ ràng, sự đầu tư phải theo tiến độ, và mục tiêu về thời gian cần được đặt ra và có cơ chế kiểm tra, giám sát thích hợp. Chính sách phải được dựa trên sự trao đổi liên tục giữa các bên liên quan, gồm có doanh nghiệp, công nhân, nhà cung cấp, khách hàng và các nhà lãnh đạo và nên được giám sát bởi những người không trực tiếp liên quan đến lĩnh vực đó.

Tất cả các ngành đều quan trọng

Mặc dù đã có rất nhiều bài viết về chính sách công nghiệp đặc biệt quan tâm tới ngành “đứng đầu”, và mối liên kết của ngành đó với các ngành khác, nhưng sự thật rằng trong nền kinh tế hiện đại gần như tất cả các ngành phụ thuộc chặt chẽ với nhau như nhà cung cấp, khách hàng và mỗi ngành lại tạo ra lợi nhuận, để hỗ trợ nhu cầu cuối cùng của khách hàng hoặc nhà đầu tư. Nền kinh tế thành công là nền kinh tế hướng tới sự phát triển trên diện rộng, chứ không chỉ ở một lĩnh vực. Một nghiên cứu gần đây của Mc Kinsey chỉ ra rằng nền kinh tế thành công phát triển tất cả hoặc phần lớn các ngành và có xu hướng làm như vậy không phân biệt sự pha trộn ban đầu của các lĩnh vực (Viện toàn cầu Mc Kinsey, 2010). Nói cách khác, sự pha trộn các ngành ở thời điểm ban đầu gây ra ít vấn đề hơn sự tăng trưởng bên trong các ngành. Quy luật này tồn tại ở tất cả các nước và dù là các nước phát triển và đang phát triển. Nó cũng ảnh hưởng giữa các nền kinh tế phát triển nhanh nhất thế giới. Trong một bài báo gần đây (Dadush, “Liệu sản xuất có phải chìa khóa cho sự phát triển?”, 2015), tôi đã điều tra kỹ lưỡng sự tăng trưởng của 13 nước phát triển hàng đầu được xác định bởi Ủy ban phát triển do Ngân hàng thế giới tài trợ, các nước tăng trưởng hơn 7% một năm trên 30 năm hoặc lâu hơn và kết luận:”Xem xét lại từng trường hợp tăng trưởng trong những nước này cho thấy rằng đặc tính của quá trình tăng trưởng nhanh chóng như sự dịch chuyển từ nông nghiệp sang sản xuất là sự đơn giản hóa thái quá. Ngay cả khi ban đầu nó được thúc đẩy từ sản xuất, điều này không phải trường hợp phổ biến, sự tăng trưởng nhanh được kéo theo bởi sự phát triển của dịch vụ và ở các ngành công nghiệp phi sản xuất (xây dựng, tiện ích) chứ không phải do sản xuất.

Hệ quả rõ ràng là những thúc đẩy đằng sau của sự phát triển – những điều ảnh hưởng tới tất cả ngành – gần như phần lớn chiếm ưu thế so với những điều ảnh hưởng đến những ngành riêng lẻ, và vì vậy chính sách công nghiệp dựa trên một số ít ngành có vai trò khá là hạn chế. Nếu giả thiết này được chấp nhận, chính sách công nghiệp nên thúc đẩy đầu tư, năng suất và việc làm trên tất cả các ngành của nền kinh tế, không cần thiết phải ưu tiên bất kỳ ngành nào. Tất nhiên, điều này không có nghĩa là chính sách công nghiệp phải thực hiện cùng một lúc trên tất cả các ngành, và mọi thứ phải được hoàn thành cùng thời điểm, mà quan trọng là sự cải cách và đầu tư công nên được thực hiện ở tất cả các ngành.

(còn nữa)

Dịch bởi Nguyễn Thị Lệ Mỹ – Đại Học Bách Khoa Hà Nội

Advertisements

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s